IV SA/Gl 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, działając w szczególności na podstawie art. 2 pkt. 1, 3 pkt. 1, art.. 4, art. 5, art. 7, art. 8 pkt. 2, art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej także "ustawa" lub "u.ś.r."), przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2284 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (t.j.. Dz.U. z 2015 r. poz. 1238 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania W.D. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie: 1) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J.D. na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r., 2) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowany na J.D. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialno-prawną orzekania w sprawie stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - zwana dalej "u.ś.r."), która między innymi określa warunki przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zgodnie z art. 5 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Art. 8 u.ś.r. stanowi zaś, że do zasiłku rodzinnego przysługują wyszczególnione w tym przepisie dodatki. Organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J.D. na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko J.D. w kwocie 118,00 zł na okres od 1 lipca 2016 r. do 31 października 2016 r. wraz z dodatkami: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100,00zł jednorazowo oraz na pokrycie kosztów dojazdów do miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie 63,00 zł miesięcznie na okres 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017r. sygn. IV SA/G1 1161/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nakazał dokonanie obliczenia dochodu ze wskazaniem jego źródeł i okresu, z którego pochodzi łącznie ze wskazaniem kwot na jedną osobę w rodzinie. Ponadto wskazał, iż organ powinien pozyskać dokumenty od właściwych jednostek celem ustalenia dochodu rodziny. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2016 r. W.D. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wnioskodawca określił we wniosku dwuosobowy skład rodziny (ojciec i córka). Organ I instancji ustalił, iż rodzina strony w czerwcu 2016 r. składała się z trzech osób: W.D., żony M.D. i córki J.D., bowiem dopiero w dniu 6 lipca 2016 r. uprawomocniło się orzeczenie Sądu Okręgowego w K. stwierdzający separację małżonków M.D. i W.D. Natomiast w świetle art. 3 ust. 16 u.ś.r. ilekroć jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972). Nadto do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Podkreślił przy tym, iż definicja legalna rodziny, zawarta w art. 3 pkt 16 u.ś.r. uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie stan faktyczny. Stąd też za NSA stwierdził, że bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania - por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09, a także z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Zaznaczył także, że w wyrokach tych stwierdzono, że ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Organ I instancji za pomocą elektronicznej weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów ustalił, iż dochodem rodziny w roku bazowym (2014r.) był dochód nieopodatkowany (stypendium oraz alimenty na córkę) osiągnięty przez W.D. w wysokości 6.636,00 zł ( 6.636,00 zł/ 12m-cy= 553,00 zł/m-c) oraz dochód osiągnięty przez M.D. w wysokości 49.539,95 zł (49.539,95/12 m-cy=4.128,33 zł/m-c). Miesięczny dochód rodziny to kwota 4.681,33 zł, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.560,44 zł, co stanowi kwotę powyżej kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust 1 u.ś,r. Ponadto odnosząc się do przedłożonej przez wnioskodawcę kopii wypisu aktu notarialnego o rozdzielności majątkowej z dnia 8 marca 2002 r. organ I instancji stwierdził, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma zapisu, że rozdzielność majątkowa ma wpływ na uznanie osoby za samotnie wychowującą dziecko. Organ odwoławczy podkreślił, iż zasiłek rodzinny nie jest świadczeniem przyznawanym w oparciu o uznanie administracyjne. Wskazał dalej, że strona przekroczyła ustawowo określone kryterium dochodowe o kwotę 886,44 zł, a z uwagi na wysokość przekroczenia kryterium dochodowego nie może mieć zastosowanie zasada tzw. "złotówki za złotówkę". Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami postępowania i prawa materialnego, jak również wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wobec powyższego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i wydanie go z naruszeniem przepisów K.p.a. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Kontrola dokonywana jest przy tym pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 3169 - dalej "p.p.s.a"), rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1161/16 w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 1161/16 z dnia 19 kwietnia 2017 r. poprzednio wydanego w tej sprawie. W przywołanym wyroku sąd uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że organy nie wskazały w jaki sposób wyliczyły kryterium dochodowe rodziny, w oparciu o jakie kryteria podmiotowe i przedmiotowe. Sąd wskazał także, iż organ powinien pozyskać dokumenty od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną informacji w podanym zakresie i poddać je weryfikacji w aspekcie prawa strony do objętego skargą zasiłku." Analiza wskazanego wyroku Sądu prowadzi do wniosku, że u podstaw wydania orzeczenia uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej legły przede wszystkim uchybienia natury proceduralnej polegające na brakach w materiale dowodowym. W ocenie Sądu, organy stosownie do art. 153 p.p.s.a. uczyniły zadość wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. Organy zasadnie uznały, wbrew twierdzeniu skarżącego, że w czerwcu 2016 r. rodzina składała się z trzech osób. Takie stanowisko wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Wydział [...] z dnia [...] r. w sprawie sygn. [...] orzekające separację małżonków W.D. i M.D., które to uprawomocniło się w dniu 6 lipca 2016 r. Ponadto, co wynika z akt administracyjnych, organ pozyskał za pomocą elektronicznej weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów informacje niezbędne do ustalenia dochodu rodziny w roku bazowym (2014 r.), dane poddał weryfikacji dokonując stosownych obliczeń w aspekcie prawa strony do objętego skargą zasiłku. Ponadto organy przeprowadziły rozważania w zakresie ustalenia prawa skarżącego do wnioskowanego zasiłku i wraz z dodatkiem na pokrycie dojazdów córki do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Bialej z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie: 1) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J.D. na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r., 2) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowany na J.D. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. . Zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, ich przyznawania oraz wypłacania reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.- dalej "ustawa" lub "u.ś,r."). Jedyną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanych przez ojca dziecka świadczeń było przekroczenie przez trzyosobową rodzinę skarżącego kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania tego zasiłku. Wysokość kwoty tego kryterium, określona została w art. 5 ust. 1 ustawy na kwotę 674,00 zł, która stanowi przeliczony na osobę przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny. Nie było kwestionowane w sprawie, że taka właśnie kwota kryterium dochodowego miała w sprawie zastosowanie. Spór dotyczył natomiast kwestii czy organy prawidłowo prowadziły postępowanie w sprawie, a tym samym czy prawidłowo przyjęły trzyosobowy skład rodziny skarżącego oraz czy dochód rodziny skarżącego osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2014 r., rzeczywiście wynosił kwotę, jaką przyjęły organy. Było to związane z tym, że w ocenie skarżącego, jego żona nie powinna być zaliczona do "rodziny" w rozumieniu ustawy, a jej dochody z 2014 r. nie powinny być wliczone do dochodów rodziny. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 674 zł. W świetle art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu oraz osobie uczącej się. Do pełnego przedstawienia okoliczności istotnych w kontekście przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego należy przywołać legalną definicję "rodziny" i "dochodu rodziny". W myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicję legalną rodziny zawiera przepis art. 3 pkt 16 ustawy, stanowiąc że przez rodzinę rozumie się: małżonków, rodziców, dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli zatem definicje te połączyć z przepisem art. 5 ust. 1 u.ś.r., to uznać należy, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzinie, której dochody z uwzględnieniem członków rodziny wymienionych w art. 3 pkt 16, w przeliczeniu na jedną osobę nie przekraczają 674,00 zł. Ustawodawca zarówno określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczenia rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, np. wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05 - LEX 192108, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09). Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, że w czerwcu 2016 r. rodzina skarżącego składa się z trzech osób: skarżącego, małżonki skarżącego oraz małoletniej córki, co ma wpływ na wysokość dochodu rodziny skarżącego, a w konsekwencji na przyznanie lub odmowe przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tegoż zasiłku. Bez znaczenia jest podniesiona przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego okoliczność, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. posiada on z małżonką rozdzielność majątkową, bowiem wolą ustawodawcy okoliczność taka nie wpływa na kwestie związane z przyznaniem zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Jak wyżej wskazano zasiłek rodzinny i dodatek do niego ustalany był na okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Dochodami, stanowiącymi podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych są dochody osiągnięte przez członków rodziny w bazowym roku kalendarzowym 2014. Należy podkreślić, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy określa, co należy rozumieć przez "dochód". Organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód rodziny osiągnięty w 2014 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że miesięczny dochód rodziny wyniósł kwotę 4.681,33 zł, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.560,44 zł. Prawidłowo zatem organy uznały, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego był wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego, które wynosi 674,00 zł. Skoro zatem skarżący przekroczył ustawowo określone kryterium dochodowe o kwotę 886,44 zł, to zasadnie organ uznał, że z uwagi na wysokość przekroczenia kryterium dochodowego nie może mieć zastosowanie zasada tzw. "złotówki za złotówkę". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ brak jest także okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.