IV SA/Gl 900/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa skarżącej F.J. do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Następnie organ podniósł, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) - z dniem 1 lipca 2013 r. W tym zakresie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało do dnia [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji F.J. podniosła, że z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności matki oraz stan jej zdrowia, zrezygnowała z pracy zawodowej. Dodała, że w okresie od dnia [...] do [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło o odmowie przyznania F.J. prawa do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - z dniem 1 lipca 2013 r. Następnie organ odwoławczy podniósł, że błędnie organ I instancji przyjął, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, czego konsekwencją było jego umorzenie. Podkreślił, że wniosek strony powinien zostać rozpatrzony merytoryczne. W tym zakresie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a zatem brak było podstaw do przyznania stronie tego zasiłku. Organ wskazał, że z powyższego powodu uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, F.J. podniosła, że wystąpiła terminowo z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jej matki, lecz nie zezwolono jej na złożenie kolejnego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że – podobnie jak decyzja organu I instancji - została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Wobec tego wystąpiły podstawy do uchylenia obydwu decyzji w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Wobec tego stwierdzić należało, że organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy, pomimo, że odwołanie zostało wniesione od decyzji mającej charakter formalny, tj. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Stanowiło to istotne naruszenie zasad postępowania. Sprawa została bowiem rozpatrzona merytorycznie dopiero w instancji odwoławczej, a więc wbrew przepisom postępowania administracyjnego. W ten sposób postępowanie w przedmiotowej sprawie sprowadzało się do jednej tylko instancji merytorycznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawidłowo organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, iż wniosek strony powinien zostać merytorycznie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Jednakże w kwestii sposobu rozstrzygnięcia odwołania od powyższej - niemerytorycznej decyzji – organ nie wyciągnął prawidłowych wniosków z przytoczonego, własnego stwierdzenia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, według której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych zakresem przedmiotowym sprawy rozpoznanej przez organ I instancji. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Powyższej oceny nie zmienia to, że decyzja organu odwoławczego, swoim brzmieniem została dostosowana do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż przepis ten dotyczy zupełnie innych sytuacji, tj. takich, w których decyzja organu I instancji zawierała orzeczenie co do istoty sprawy. Jest to bowiem niezbędny warunek, żeby organ odwoławczy w ogóle mógł wydać rozstrzygnięcie w granicach wyznaczonych zakresem przedmiotowym sprawy rozpoznanej przez organ I instancji. Natomiast w razie stwierdzenia przez organ I instancji, bezprzedmiotowości postępowania, nie może w ogóle być mowy o tym, że została zachowana tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia organu odwoławczego i organu I instancji – skoro właśnie organ pierwszej instancji stwierdził brak tego przedmiotu. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z krtórym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe, a więc nie tak jak w niniejszej sprawie, w której organ stwierdził, że nie zostały spełnione warunki uwzględnienia wniosku inicjującego postępowanie. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.