IV SA/Gl 901/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. Z. przyznał R. P., na jej wniosek z dnia [...] r., zasiłek rodzinny na jej dzieci P. i Ż. oraz dodatki do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dzieci i rozpoczęcia przez nie roku szkolnego. Postanowieniem z dnia [...] r. ten sam organ administracji publicznej wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu prawa do wymienionych świadczeń. Z akt administracyjnych wynika, że to ostatnie rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., a sprawa została przekazana I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]r. Prezydent J. Z. wydał kolejną decyzję w trybie wznowieniowym, którą uchylił swoją pierwotną decyzją z dniem [...] r. i odmówił przyznania wskazanych świadczeń. W motywach decyzji organ orzekający podniósł, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż okazało się, że córka wnioskodawczyni na dzień [...] r. przebywała w Pogotowiu Opiekuńczym w K. Wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie spełniała więc przesłanek do otrzymania przedmiotowych świadczeń, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm. ) zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W konsekwencji nie przysługują też dodatki do zasiłku rodzinnego. Jednocześnie należało ponownie obliczyć dochody strony, biorąc pod uwagę tylko wnioskodawczynię i jej syna P. W rezultacie dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalono nadto, że córka strony Ż. K. na okres wakacji tj. od [...] r. do [...] r. uzyskała zgodę dyrektora Pogotowia Opiekuńczego na przepustkę, natomiast nie zostało wydane postanowienie sądowe zwalniające ją z tej placówki. W odwołaniu R.P. zarzuciła, że w czasie składania wniosku o przyznanie świadczeń jej córka przebywała w domu i była na jej utrzymaniu. Ośrodek Pomocy Społecznej wiedział przy tym o umieszczeniu córki w Pogotowiu Opiekuńczym. Wydane ostatnio rozstrzygnięcie strona uznała za krzywdzące. Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium całkowicie podzieliło merytoryczną argumentację decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślając, że wnioskodawczyni zabrała córkę z Pogotowia Opiekuńczego wbrew postanowieniu sądowemu, które nie zostało zmienione. Uchylenie decyzji I instancji nastąpiło natomiast wyłącznie z tego powodu, że organ I instancji uchylił pierwotną decyzję z dniem [...] r., mimo że świadczenia rodzinne zostały przyznane tamtą decyzją z dniem [...] r. do [...] r., a w uzasadnieniu nie podano przyczyn uchylenia decyzji z dniem [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. P. nie zgodziła się z decyzjami organów obu instancji uznając je za krzywdzące i niezrozumiałe. Odwołała się do swoich wyjaśnień złożonych w toku postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisów szczególnych odnoszących się do postępowania odwoławczego. Zgodnie zatem z art. 32 ust. 2 tej ustawy do postępowania tego stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 Kpa. Decyzja tego rodzaju jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, w związku z czym może być wydana w razie wystąpienia tylko tych przesłanek, które określone są w art. 138 § 2 Kpa. Zasadniczo chodzi o przesłankę polegającą na konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem Kolegium w ogóle nie wskazuje na wystąpienie tej przesłanki. W szczególności nie wskazuje jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, a tym bardziej, że miałoby chodzić o co najmniej znaczny zakres postępowania wyjaśniającego. Kolegium właściwie zakwestionowało jedynie rozstrzygnięcie I instancji w zakresie daty, od której powinna być uchylona pierwotna decyzja. Nie dopatrując się braków postępowania wyjaśniającego ( w znacznej części ) było ono zatem władne dokonać stosownej korekty rozstrzygnięcia I instancji, a nie przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wiąże się z tym jednak kolejna nieprawidłowość w stanowisku Kolegium. Wskazując na wcześniejszą datę przyznania świadczeń stronie w stosunku do daty podanej w decyzji I instancji Kolegium pominęło dyspozycję art. 139 Kpa, zakazującą działania na niekorzyść strony odwołującej się. Odstępstwo od tej dyspozycji jest możliwe w sytuacjach określonych w tym przepisie, których jednak Kolegium nie wskazało. Już te, wyżej podniesione okoliczności, musiały prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym niemniej ustosunkować się należy również do dalszych kwestii. Przede wszystkim organ odwoławczy w ogóle nie ocenił prawidłowości i dopuszczalności wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, w kontekście ustawowych podstaw wznowieniowych. Organ I instancji powołał się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w którym mowa o ujawnieniu się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Taką nową okolicznością miałby być według tego organu fakt umieszczenia córki skarżącej w Pogotowiu Opiekuńczym w K. Z materiału sprawy wynika jednak, że to właśnie Ośrodek Pomocy Społecznej w J. Z. w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o skierowanie do tej placówki, a postanowienie o skierowaniu z dnia [...] r., określające okres pobytu w placówce od [...] r. do [...] r., zostało doręczone temu Ośrodkowi. Fakt umieszczenia córki skarżącej w Pogotowiu Opiekuńczym trudno uznać w tych warunkach za okoliczność nie znaną organowi, który wydał pierwotną decyzję z dnia [...] r. Przesłanki wznowienia postępowania nie zostały zatem dostatecznie ocenione przez organ odwoławczy, który zamiast tego w sposób kolidujący z art. 138 § 2 Kpa zajął się merytoryczną stroną sprawy, przesądzając o jej istocie, do czego w przypadku wydania decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony. Także Sąd administracyjny, kontrolując tego typu decyzję, powinien pominąć meritum sprawy, skoro taka decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ponieważ jednak w zaskarżonej decyzji zajęto stanowcze stanowisko w kwestiach merytorycznych, to marginalnie można podnieść, że w świetle art. 7 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania pierwotnej decyzji i w okresie przysługiwania przyznanych nią świadczeń ) oraz § 33 rozporządzenia z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, a także wobec bezspornego faktu udzielenia córce skarżącej przepustki przez dyrektora placówki do końca okresu przewidzianego w skierowaniu i pozostawaniu jej w tym czasie na wyłącznym utrzymaniu skarżącej, stanowisko to wymaga także ponownego rozważenia w przypadku wydania decyzji merytorycznej. W tym stanie rzeczy, skoro podane przez organ odwoławczy przyczyny nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji opartej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Charakter tej decyzji powoduje, że nie orzekano w przedmiocie jej wykonalności ( art. 152 wymienionego Prawa ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności zajmie się zbadaniem i oceną przesłanek wznowienia postępowania. Dalsze procedowanie uzależnione jest od dokonanych w tej mierze ustaleń. Na przeszkodzie uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanąć natomiast fakt wydania kolejnej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...]r. O ile jest to decyzja ostateczna, to dla prowadzenia niniejszej sprawy niezbędne będzie wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego przy zastosowaniu odpowiedniego trybu nadzwyczajnego ( rozważyć należy zwłaszcza wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 8 kpa ). W przypadku decyzji nieostatecznej organ odwoławczy zastosuje w stosunku do niej art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa. su.