IV SA/Gl 901/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt. 11, art. 4 , 5, 13, 18, art. 27 ust. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195, dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016, poz. 214), odmówił przyznania W.I. (dalej: skarżąca) świadczenia wychowawczego na J.B. i P. B. na okres od 1 maja 2017r. do 30 września 2017r. W uzasadnieniu organ wskazał, że W.I. nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., bowiem nie jest matką J.B. i P.B. ani ich opiekunem faktycznym w rozumieniu art. 2 pkt. 10 ww. ustawy, ani też w aktach sprawy nie znajduje się orzeczenie sądu o ustanowieniu jej opiekunem prawnym tych dzieci. Z uwagi na powyższe organ uznał, że W.I. nie jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w związku ze sprawowaniem pieczy nad ww. małoletnimi. W odwołaniu W.I. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 4 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. poprzez uznanie, że nie jest opiekunem prawnym małoletnich dzieci, a w konsekwencji pozbawienie jej prawa do zasiłku wychowawczego, podczas gdy małoletnie dzieci pozostają pod jej wyłączną pieczą, ona ponosi ciężar związany z ich utrzymaniem, sprawuje na nimi wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony matki i ojca dzieci. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego w T. [...] Wydziału Rodzinnego Nieletnich w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżącej charakter i cel świadczenia powinny służyć zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Wobec tego przy wydawaniu decyzji powinno mieć podrzędne znaczenie kto sprawuje pieczę nad dzieckiem, należy się natomiast kierować dobrem dziecka. Świadczenie to powinno być więc skierowane do wszystkich podmiotów, które sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem. Skarżąca odwołała się w tym względzie do wyroku WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, zgodnie z którym osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tego Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej (wyrok). Następnie wskazała, że na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego małoletnie dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą skarżącej, tj. babki tych dzieci. Postanowienie to zostało wydane na wniosek skarżącej, w toku toczącego się z urzędu postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej rodziców dzieci. Nie określono w nim czasu trwania tej opieki, co oznacza, że może ona trwać do czasu ukończenia przez dzieci pełnoletności. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 25 maja 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na J. i P.B.. Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. ustanowił pieczę na małoletnimi dziećmi W.I. i Z.I. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wyjaśniło również, że w myśl art. 2 pkt 10 ww. ustawy opiekun faktyczny dziecka - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Natomiast skarżąca taką osobą nie jest, nie ma też ustanowionej opieki prawnej nad dziećmi. Zdaniem Kolegium skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych do otrzymania świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci, gdyż zostały one jej powierzone w pieczy, a zatem nie jest osobą uprawnioną do wnioskowanego świadczenia na te dzieci. W szczególności skarżąca nie jest dla dzieci rodzicem, opiekunem faktycznym, ani tez opiekunem prawnym. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W.I. wniosła skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na J. i P.B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka na skutek ich niezastosowania, co stanowi ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu rodzinnego i godzi w interes osoby dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, - art. 4 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie jest opiekunem prawnym małoletnich dzieci, a w konsekwencji pozbawieniu jej prawa do zasiłku wychowawczego, podczas gdy małoletnie dzieci pozostają pod jej wyłączną pieczą, ona ponosi ciężar związany z ich utrzymaniem, sprawuje na nimi wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony matki i ojca dzieci. - art. 6,7,8,9,10,11 k.p.a. oraz art. 76 § 1, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego w T. [...] Wydziału Rodzinnego Nieletnich w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi zasadniczo skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu akcentując, że ustawa wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, poszukując lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd.1 i ust. 2 Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, ratyfikowanej przez Rzecząpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Na tej podstawie skarżąca wywodziła, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Tymczasem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. małoletnie dzieci zostały umieszczone pod bieżącą pieczą skarżącej i jej męża. Zatem za nieuzasadnione skarżąca uznała ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również wówczas, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – nie zaś pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na małoletnie wnuczki stanowił art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.. Zgodnie z tym przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Zdaniem Sądu trafnie organy uznały, że skarżąca nie mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., uprawnionych do świadczenia wychowawczego, co skutkować musiało odmową jego przyznania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie jest rodzicem dzieci. Nie można również uznać, że skarżąca na gruncie przepisów cyt. ustawy może być uznana za opiekuna faktycznego dziecka. Ustawa ta wprowadza bowiem definicję legalną pojęcia "opiekun faktyczny", stanowiąc w przepisie art. 2 pkt 10, że "opiekunem faktycznym" jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Natomiast ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca złożyła wniosek do sądu opiekuńczego o przysposobienie wnuczek. W związku z tym skarżąca nie mogła zostać uznana za opiekuna faktycznego dzieci. Prawidłowości wniosku w powyższym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że sprawuje opiekę faktyczną nad swymi wnuczkami. Jeżeli bowiem określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, to przy interpretacji owych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Nie można zatem prawnego pojęcia "opiekun faktyczny" zawartego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci interpretować wyłącznie na gruncie wykładni językowej opartej jedynie o potoczne rozumienie słów. Tego rodzaju interpretacja musiałaby zostać uznaną za contra legem. Osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego w świetle art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. jest również opiekun prawny. Umieszczenie opiekuna prawnego w jednostce redakcyjnej przepisu obok takich podmiotów, jak ojciec lub matka dziecka, a więc rodziców dziecka, jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682, w skrócie: k.r.o.). Przepis art. 145 § 1 k.r.o. stanowi natomiast, że opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II tegoż kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie natomiast z art. 94 § 1 k.r.o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Należy przy tym wyjaśnić, że brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w k.r.o. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. k.r.o. Opiekę prawną należy natomiast odróżnić od pieczy zastępczej, która obejmuje obowiązek i prawo do wykonywania bieżącej pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowania. Piecza zastępcza obejmuje również reprezentowanie dziecka w powyższych sprawach, a w szczególności w sprawach alimentacyjnych (art. 1121 § 1 zd. 1 k.r.o.). Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka, bądź do opiekuna prawnego, o ile ten został przez sąd ustanowiony w trybie art. 94 § 3 k.r.o. Sprawowanie opieki nad małoletnimi może być połączone z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej (art. 149 § 4 pkt 1 k.r.o.) wówczas zakres obowiązków i uprawnień rodziców zastępczych ulega poszerzeniu, jednak wynika on z faktu ustanowienia ich opiekunami prawnymi, a nie z faktu wykonywania pieczy zastępczej. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła orzeczenia sądu opiekuńczego o ustanowieniu jej opiekunem prawnym małoletnich wnuczek – na podstawie art. 94 § 3 k.r.o. Wobec tego, brak było podstaw by uznać skarżącą za opiekuna prawnego dzieci, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. Natomiast na dowód sprawowanej przez siebie opieki nad wnuczkami skarżąca przedstawiła przy wniosku o udzielenie żądanych świadczeń postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Orzeczeniem tym w trybie zabezpieczenia powierzono skarżącej i jej mężowi – kandydatom na rodzinę zastępczą – pieczę nad małoletnimi J. B. i P. B. Zgodnie z art. 109 § 1 k.r.o. jeżeli dobro dziecka jest zagrożone sąd opiekuńczy wydaje odpowiednie zarządzenia, a w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (art. 109 § pkt 5 k.r.o.). Sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka (art. 112 5 § 1 k.r.o.). Tym samym ustawodawca, kierując się zasadą dobra dziecka, określił zasady funkcjonowania pieczy zastępczej nad dzieckiem, która ma charakter tymczasowy do czasu unormowania jego sytuacji życiowej i prawnej. Z akt sądowych Sądu Rejonowego w T. w sprawie o sygn. [...], które Sąd dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie wynika, że postanowienie z dnia [...] r. wydane zostało w trybie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., co oznacza, że Sąd tymczasowo powierzył pełnienie funkcji rodziny zastępczej skarżącej i jej mężowi. Natomiast osobom lub małżonkom, którym sąd tymczasowo powierzył pełnienie funkcji zastępczej, stosownie do treści art. 90 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 697 ze zm. – dalej: "ustawa o pieczy"), przysługuje prawo do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 660 zł (art. 80 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – dot. rodziny zastępczej spokrewnionej) oraz dodatku wychowawczego w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 80 ust. 1a ustawy o pieczy). Należy jednocześnie zauważyć, że ust. 1a został dodany do art. 80 ustawy o pieczy na mocy art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a zatem w zakresie wprowadzonego nim dodatku wychowawczego została zrównana pozycja prawna osób realizujących rodzinną pieczę zastępczą z sytuacją rodziców naturalnych, którym na mocy tej ustawy przyznano prawo do świadczenia wychowawczego. Dodatek wychowawczy jest więc świadczeniem o podobnym charakterze do wprowadzanego świadczenia wychowawczego, a zatem ma służyć częściowemu pokryciu wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Natomiast z ww. akt sądowych wynika, że skarżąca otrzymała powyższe świadczenia, w tym także dodatek wychowawczy, na każdą z wnuczek począwszy od maja 2017 r. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, skoro skarżąca sprawując wraz z mężem pieczę nad wnuczkami uzyskała pomoc na pokrycie kosztów ich utrzymania. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.