IV SA/Gl 902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem złożonym w dniu [...] do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. E.G. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.K. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 1 – 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), Wójt Gminy W. odmówił przyznania wyżej wymienionej żądanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ przybliżył treść przepisów normujących zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, jak również wskazał, że żona J.K., a matka strony nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. E.G. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, że w przeszłości pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem, a decyzja odmowna wydana została wyłącznie z tego powodu, że jej mama, a żona J.K. nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy w praktyce musi ona opiekę sprawować nad obojgiem rodziców. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego, że przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane innej osobie niż współmałżonek, jeżeli ma on orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Odnosząc się do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podniósł, że żona J.K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto organ ten odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego iż obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności osobę najbliżej spokrewnioną z osobą uprawnioną przy czym relacja między małżonkami jest uprzednia w stosunku do pozostałych członków rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.G. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 2 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. W motywach skargi podniosła, że mocą decyzji SKO w B. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które utraciła w następstwie wygaśnięcia stosownej decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że wygaśnięcie decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. nastąpiło z naruszeniem zasady praw nabytych oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wyrok ten nie przydawał żadnego prawa, jednakże stworzył Sejmowi możliwość przywrócenia prawa do posiadanych świadczeń przez osoby, które takie prawo posiadali. Zatem nowo uchwalane przepisy winny umożliwić otrzymywanie zasiłku dla opiekuna wszystkim tym, którzy dysponowali prawem do świadczenia pielęgnacyjnego i utracili je, tym samy nie może być tak jak twierdzi organ odwoławczy, że wprowadzone nowe świadczenie, o które się ubiega jej nie przysługuje, gdyż byłoby to sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji wnosi o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przyznanie należnego jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację, którą podniosło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w W. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem J.K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Stosownie do treści art. 2 ust. 2 pkt. 1 tej regulacji, zasiłek dla opiekuna przysługuje, za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; a po myśli art. 2 ust. 2 pkt. 2 przywołanej ustawy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Istota przywołanych unormowań prawnych sprowadza się zatem do tego, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy ustanawiającej ten zasiłek, przy czym ustawodawca przewidział spełnienie określonego warunku, a mianowicie osoba taka musi spełniać warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Analogiczne rozwiązanie przyjęto w odniesieniu do pobierania tego świadczenia począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Tym samym ustawodawca przywrócił prawo do utraconego świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które pobierały go do 30 czerwca 2013 r. i utraciły prawo do niego z uwagi na wygaśnięcie decyzji z dniem 1 lipca 2013 r. Wskazana okoliczność odgrywa w tym zakresie istotną rolę, ponieważ determinuje interpretację przepisu przywracającego utracone prawo. Na marginesie można zaznaczyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 34) stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) i nakazał ustawodawcy wprowadzić takie unormowania, które usuną występującą niekonstytucyjność wprowadzonych rozwiązań. Oznacza to, że interpretacja przywołanych powyżej przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna winna być przeprowadzana w kontekście także i tego wskazania Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawione uwagi są istotne z tego powodu, że warunkiem przywrócenia prawa do utraconego zasiłku pielęgnacyjnego w formie zasiłku dla opiekuna jest to, aby osoba taka spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zatem istota problemu sprowadza się do tego, jak należy interpretować tę zwrot zawarty w przywołanym przepisie, który odwołuje się do warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Literalna wykładnia tego przepisu jest prosta i odsyła do unormowania, które obowiązywało w danym dniu i osoby, które w tym dniu spełniały wymogi do określonego świadczenia zachowują posiadane dotychczas prawo. Ten sposób wykładni przedmiotowego przepisu odnosi się do zdecydowanej większości przypadków osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. w następstwie wygaśnięcia posiadanego uprzednio wydanej decyzji. Takie ujęcie jednakże nie obejmuje wszystkie osoby, które utraciły przedmiotowe prawo z dniem 1 lipca 2013 r., ponieważ poza ramami takiej interpretacji znalazły się osoby, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy unormowań obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która w części odnoszącej się do zasiłku pielęgnacyjnego weszła w życie z dniem 13 października 2011 r. Warto zauważyć, że po myśli art. 3 tej ustawy sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że mocą wskazanego przepisu zachowano nie tylko dotychczas przyznane świadczenia, ale także zagwarantowano, że sprawy te będą rozpatrywane na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, czyli tych, które obowiązywały do 13 października 2011 r. W świetle tego stwierdzenia przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że stan prawny obowiązujący do 13 października 2011 r. w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych był tym, o którym mowa w przywołanym powyżej art. 2 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Zauważyć trzeba, że orzecznictwie tutejszego Sądu przyjęto analogiczne stanowisko, przy czym kierowano się inną argumentacją (zob. wyrok. WSA w Gliwicach z 28. 05. 2015 r. sygn. akt IV SA/GL 947/14, czy też wyrok z 12. 05. 2015 r. sygn. akt IV SA/GL 862/14 dostępne w bazie CBOSA). Jak wynika to z przedłożonych akt administracyjnych decyzja przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., zatem w rozpoznawanej sprawie wyczerpana została wstępna przesłanka uzasadniająca ubieganie się o przyznanie zasiłku dla opiekuna. W świetle powyższego skarżąca nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o stan normatywny obowiązujący do 13 października 2011 r. Z tego też powodu zastosowanie do niej maja powyższe rozważania. Przyjdzie zauważyć, że organy administracji obu instancji przyjęły odmienne stanowisko niż to, które zostało przedstawione w powyższych rozważaniach, gdyż organy te skupiły się wyłącznie na literalnej wykładni przepisu mającego w tej sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu stanowisko takie nie może zostać uznane za prawidłowe, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przyjdzie zauważyć, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Dostrzec należy, że w druku wywiadu środowiskowego dołączonego do akt sprawy wskazano, że jedyną osobą niepełnosprawną w rodzina jest J.K., natomiast w odniesieniu do jego żony zaznaczono, że nie ma orzeczonej niepełnosprawności i posiada świadczenie emerytalne. Jednocześnie w części VI wywiadu środowiskowego poświęconej potrzebom i oczekiwaniom znajduje się stwierdzenie J.K., z którego wynika, że skarżąca faktycznie opiekuje się nim i jego żoną. Ponadto a informacji zamieszczonych w przywołanym wywiadzie wynika, że M.K. na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy miała ukończone [...] lat, a zatem uprawniona jest do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia ewentualnie do pobierania dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego do świadczenia emerytalnego. Wymienione świadczenia przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W świetle przywołanego unormowania ustawodawca przyjął domniemanie, że osoby liczące więcej niż 75 lat wymagają wsparcia innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a tym samym nie są one zdolne do sprawowania opieki nad innymi osobami. Jest to domniemanie, które w ramach postępowania wyjaśniającego może zostać podważone, jednakże w rozpoznawanej sprawie organy administracji w tym zakresie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, a tym samym dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującego organom administracji wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w pismach procesowych akcentowała, że opiekę swoją sprawuje wobec obojga rodziców, jednakże organy administracji nie przeprowadziły postępowania na okoliczność ustalenia stanu zdrowia M.K., lecz ograniczyły się do przyjęcia ustalenia, że wyżej wymieniona nie dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając na uwadze wiek M.K. i przysługujące jej z tego tytułu świadczenia można domniemywać, że stan zdrowia jej nie jest dobry i również wymaga opieki ze strony drugiej osoby. Brak wyjaśnień co do jej stanu zdrowia, jak również możliwości sprawowania opieki na J.K. stanowi uchybienie postanowieniom art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczenie się przez organy administracji do formalnego brzmienia przepisu, nakazującego wskazanej osobie legitymowanie się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być uznane za prawidłowe, ponieważ ujęcie takie pozostaje w opozycji do celów przyjętych przez ustawodawcę unormowań. Podniesiona okoliczność wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznania organ odwoławczy zleci organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z postanowień niniejszego wyroku, jak również kierując się zamieszczoną w nim wykładnią przepisów mających zastosowanie w sprawie i poczynionymi ustaleniami w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności uchylonej decyzji, będącej rozstrzygnięciem o odmowie przyznania świadczenia Sąd nie orzekał z uwagi na jej charakter.