IV SA/Gl 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) orzekł o odmowie wpisu do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół Niepublicznego Gimnazjum w L. zgłoszonego przez A w L. z siedzibą w K. Jak wynikało z uzasadnienia przywołanej decyzji w dniu [...] A złożyło wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji szkół Niepublicznego Gimnazjum o uprawnieniach szkół publicznych, które rozpocząć miało działanie od dnia 1 września 2009r. Wójt Gminy Ś. zaznaczył, iż do wniosku, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nie załączono zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego o nieorzeczeniu wobec osoby zamierzającej prowadzić szkołę środka karnego zakazu prowadzenia działalności oświatowej, które to zaświadczenie, zdaniem organu, stanowiło niezbędny do załatwienia sprawy dokument. Pogląd taki wyprowadzono z treści art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy systemie oświaty, a Wójt zauważył, w powołaniu na wymieniony przepis, iż jeżeli fakt prawomocnego orzeczenia sądu zakazującego osobie fizycznej prowadzenia działalności oświatowej stanowi przyczynę wykreślenia wpisu do ewidencji, to słusznym było żądanie przez organ ewidencyjny zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego przed dokonaniem takiego wpisu. Przytoczono tu komentarz do ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilicha ( wydawnictwo ABC 2008), w którym wyrażono tożsame stanowisko. Ponad powyższe Wójt Gminy Ś. wskazał, iż przedłożona przez wnioskodawcę umowa dzierżawy stanowiąca tytuł prawny do lokalu, w którym miałaby znajdować się siedziba Niepublicznego Gimnazjum w L. nie zawiera w swej treści uprawnienia do prowadzenia szkoły, co mogłoby, zdaniem organu, stanowić podstawę rozwiązania tej umowy. Od przywołanej na wstępie decyzji A w L. odwołało się wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 82 ustawy o systemie oświaty poprzez odmowę wpisu do ewidencji pomimo zaistnienia wymaganych ustawą przesłanek dokonania takiego wpisu. Zarzucono nadto naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym poprzez niezapewnienie wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem odwołującego przedstawiono organowi wszystkie dokumenty wymagane w treści art. 82 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a organ nie miał prawa uzależniać dokonania wpisu Niepublicznego Gimnazjum w L. do prowadzonej przez siebie ewidencji od innych, niż wymienione w tej normie prawnej, dokumentów. Zakwestionowano tym samym zasadność żądania przedstawienia zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego o nieorzeczeniu środka karnego zakazu działalności oświatowej wobec osoby zamierzającej prowadzić szkołę. Jako nietrafne uznano także stanowisko Wójta Gminy Ś. w zakresie posiadanego przez odwołującego tytułu prawnego do lokalu. Odwołujący stwierdził, iż dla uzyskania wpisu do ewidencji wystarczyło wskazanie miejsca prowadzenia szkoły oraz przekazanie informacji o warunkach lokalowych zapewniających możliwość realizacji zadań statutowy i zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Okazanie tytułu prawnego do lokalu nie było natomiast niezbędnym warunkiem wpisu do ewidencji szkół, a w dodatku podmiotem wydzierżawiającym była Gmina Ś., więc lokal dzierżawiony był dobrze znany organowi. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpoznana została przez [...] Kuratora Oświaty w K., który decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy Ś. i przekazał sprawę do jej ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty enumeratywnie wylicza elementy, które powinno zawierać zgłoszenie szkoły lub placówki niepublicznej do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a zatem przedłożenie wymienionych w przepisie dokumentów jest bezwzględnie konieczne przy dokonywaniu zgłoszenia, przy czym organ prowadzący ewidencję nie może żądać innych, nie wymaganych przez ustawodawcę dokumentów i uzależniać dokonanie wpisu od ich przedstawienia. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty zgłoszenie odwołującego zawierało wszystkie ustawowo wymagane dokumenty, a więc wpis do ewidencji powinien być dokonany. Zwrócono nadto uwagę na błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a to art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazując, iż podstawę tę stanowi jej art. 82 ust. 2. Biorąc pod uwagę zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję nakazując wysłuchanie strony w toku postępowania. Nie godząc się z powyższą decyzją Gmina Ś. reprezentowana przez Wójta Gminy wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której zawarto wniosek o utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Wójta Gminy Ś., alternatywnie wnosząc o zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty o sporządzenie ponownej opinii oświatowej z uwzględnieniem warunków oświatowych w przypadku uznania za słuszne przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż [...] Kurator Oświaty opiniując pozytywnie wniosek A nie dokonał właściwej oceny spełnienia warunków oświatowych do prowadzenia Niepublicznego Gimnazjum w L., a było to jego obowiązkiem wynikającym z treści art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Opisano, iż w budynku szkoły w L. prowadzona jest szkoła podstawowa i punkt przedszkolny, a jest tam jedynie 6 sal lekcyjnych. Zdaniem skarżącego nie ma więc właściwych warunków lokalowych do prowadzenia gimnazjum. Zwrócono uwagę, iż w umowie dzierżawy lokalu dzierżawca zobowiązał się jedynie do prowadzenia w budynku szkoły podstawowej, a nawet prowadzenie punktu przedszkolnego nie odpowiada warunkom umowy dzierżawy. Tym samym skarżący poddał w wątpliwość uprawnienie A do prowadzenia w dzierżawionym budynku gimnazjum. Wskazano nadto, iż A w złożonym wniosku o wpis do ewidencji Niepublicznego Gimnazjum tworząc tylko oddział klasy pierwszej nie zagwarantowało możliwości ciągłości edukacji w klasach wyższych. Podniesiono, iż jedynie pięcioro dzieci zaczęło uczęszczać do Niepublicznego Gimnazjum w L., a taka ilość uczniów ma negatywny wpływ na ich rozwój społeczny ze względu na brak rywalizacji, brak integracji i podział ról w grupie społecznej. Gmina Ś. stwierdziła, iż jej interes prawny do złożenia skargi przejawia się w dbałości o prawidłową realizację obowiązku szkolnego przez A, tak aby warunki oświatowe umożliwiały wykształcenie i osiągnięcie właściwego poziomu przez uczniów gimnazjum. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ przywołał treść art. 50 § 1 p.p.s.a. i uznał, iż Wójt Gminy Ś. działający w sprawie jako organ I instancji nie posiada tym samym statusu strony, a jego rola zakończyła się z chwilą wydania decyzji. Wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi [...] Kurator Oświaty podniósł, iż argumentacja skargi zawierała zarzuty i twierdzenia nie adekwatne do treści zaskarżonej decyzji organu II instancji. Skarżący nie zakwestionował natomiast argumentacji zawartej w skarżonej przez siebie decyzji, nie odniósł się w ogóle do przedstawionych w niej argumentów. W dniu 5 sierpnia 2010r. skarżący przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismo, w którym poinformował, iż dokonał wpisu do ewidencji niepublicznych szkół Niepublicznego Gimnazjum w L., którego organem prowadzącym jest A. Z tych względów, w jego opinii, zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej P.p.s.a. Zważyć nadto należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne inicjuje skarga legitymowanego podmiotu, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli działania organów administracji działając z urzędu. Zasadniczym i pierwszorzędnym problemem, jaki należało rozważyć w kontrolowanej sprawie było zatem, czy Gminie Ś. przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję pierwszoinstancyjną. Brak legitymacji po stronie skarżącej obligowałby bowiem Sąd to oddalenia skargi bez wdania się w rozważania, co do meritum zagadnienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto ustawodawca upoważnia do jej wniesienia prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz "organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Oprócz tego, § 2 omawianego przepisu dopuszcza wniesienie skargi także przez "inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo jej wniesienia". Legitymacja skargowa jednostek samorządu terytorialnego, jako że podmioty te nie zostały imiennie wskazane w treści art. 50 § 1 p.p.s.a., musiałaby opierać się na przesłance interesu prawnego. Wedle treści art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, potwierdzonej licznymi regulacjami ustawowymi, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Podobna sytuacja ma miejsce w postępowaniu administracyjnym. Organy wspólnoty samorządowej wydające decyzje indywidualne uosabiają tu władzę publiczną (imperium), działającą w interesie publicznym. Problematyka związana z uprawnieniami organu samorządu terytorialnego do prowadzenia sporu przed sądami administracyjnymi w sytuacji występowania jednocześnie jako organ I instancji rozważana była zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie prawniczym. Między innymi była przedmiotem rozstrzygnięcia przed Trybunałem Konstytucyjnym (w sprawie zakończonej postanowieniem 26.05.2008 o umorzeniu postępowania sygn. P 14/05. publ. OTK-A 2008/4, poz. 69, s. 684) , gdzie stwierdzono, iż z art. 50 p.p.s.a. nie wynika, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, a "legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego - rozważana wyłącznie na gruncie cytowanego przepisu nie jest expressis verbis wykluczona" . Zdania przedstawicieli doktryny w rozważanej tutaj kwestii są podzielone. Zdaniem części autorów jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w I instancji. Nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003/4; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006/6, s. 42-44; J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006/2). Część autorów broni poglądu przeciwnego, w myśl którego to, że decyzja administracyjna została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, iż jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (tak np. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2005/2-3; G.P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" 2008/1-2). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż gmina (żaden z jej organów) nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego adresowaną do obywateli, podjętą w stosunku do decyzji wójta w sprawie, w której gmina nie jest stroną postępowania. Jednostki samorządu terytorialnego mają natomiast zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami rozstrzygnięć nadzorczych (por. J.P. Tarno, jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006/2 s. 14). Można w tym miejscu przytoczyć stanowisko zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K32/08 z dnia 29 października 2009r. którego sentencja została ogłoszona 9.11.2009 r. w: Dz. U. Nr 187, poz. 1456, gdzie zauważono, iż Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego rozmaite uprawnienia wykonywane przez ich organy. Uprawnienia te nie mogą jednak być wykorzystywane w sposób dowolny, ale stanowią jeden ze środków mających zapewnić efektywną i prawidłową realizację zadań publicznych przez te jednostki. Wszelkie przepisy konstytucyjne dotyczące uprawnień jednostek samorządu terytorialnego muszą być interpretowane przy uwzględnieniu tych zasadniczych celów, dla których realizacji uprawnienia te zostały przyznane. Wyjaśniając pozycję jednostek samorządu terytorialnego, Trybunał zwracał uwagę na istotne różnice między konstytucyjnymi uprawnieniami jednostek samorządu terytorialnego a wolnościami i prawami człowieka i obywatela. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, rozumiana jako wolność od arbitralnej ingerencji zewnętrznej, powinna obejmować wszelkie dziedziny jej działania, natomiast konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności w jej aspekcie pozytywnym kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Zakres swobody działania organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze wydawania decyzji administracyjnych odpowiada zakresowi uznania administracyjnego. Konstytucja wyznacza ściśle granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw obywateli i ogranicza zakres luzów decyzyjnych pozostawionych organom władzy publicznej przez ustawodawcę. W myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów wydawanie decyzji administracyjnych jest działalnością odmienną od sfer działania jednostek samorządu terytorialnych, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w tym kontekście, że po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności, po trzecie wreszcie, sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publiczne ( por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, w: L. Garlicki (red.) Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213, czy postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.05.2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6, poz. 60, s. 871). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone przez ustawodawcę w bardzo zróżnicowane instrumenty działania. Mogą one nie tylko wykonywać władztwo publiczne, stanowiąc prawo miejscowe i wydając decyzje administracyjne, lecz także posiadają osobowość cywilnoprawną i mogą uczestniczyć w obrocie cywilnoprawnym, podejmując działania niewładcze. Wszelkie instrumenty działania, zarówno te o charakterze administracyjnoprawnym, jak i te o charakterze cywilnoprawnym, mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych określonych przez prawo. Jak zauważono w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K32/08 z dnia 29 października 2009r., jednostka samorządu terytorialnego występuje w dwojakiej roli. Z jednej strony podlega kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej strony sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów. Z tego względu należy rozróżnić dwa rodzaje stosunków prawnych. Jednostka samorządu terytorialnego wchodzi w stosunki prawne z innymi organami władzy publicznej wykonującymi uprawnienia władcze wobec tych jednostek. Jednocześnie powstają stosunki prawne między jednostką samorządu terytorialnego a rozmaitymi podmiotami podlegającymi kompetencjom władczym organów tej jednostki. W relacjach z naczelnymi organami państwowymi, z organami administracji rządowej, w których organy te dysponują kompetencjami władczymi wobec wspólnot samorządowych, te ostatnie zostały wyposażone w odpowiednie uprawnienia umożliwiające im artykułowanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zostały one pominięte przy określaniu dobra wspólnego. Odmienny charakter mają natomiast relacje między wspólnotami samorządowymi a administrowanymi, podlegającymi władczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, poddając w wątpliwość, czy będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdza się, iż Gmina Ś., której organ wykonawczy działał w roli organu I instancji w sprawie A z siedzibą w K. nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] Nr [...] wydanej w postępowaniu odwoławczym. Organ gminy działać może w sprawie jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na mocy art. 152 P.p.s.a.