IV SA/Gl 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] nr [...] Wnioskiem z dnia [...] r. D. P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. G. o ustalenie i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę N.P. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. G., Główny Specjalista ds. Niepełnosprawności i Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. G., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko – N. P. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji przywołano ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 13, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełniła warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, a mianowicie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę N., bowiem dochód rodziny uzyskany w [...] r. w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. kwotę 504 zł. o [...] zł na osobę. Dlatego też orzeczono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Podniosła, że od [...] r. przebywa na urlopie wychowawczym i nie pobiera żadnego wynagrodzenia. Dodała, że sama wychowuje córkę, gdyż mąż się wyprowadził. Wskazała, że pozostaje w bardzo trudnej sytuacji finansowej, otrzymując jedynie zabezpieczenie powództwa o alimenty na córkę w wysokości [...] zł. miesięcznie, podczas gdy potrzeby są znacznie wyższe. Biorąc pod uwagę potrzeby (stałe opłaty związane z utrzymaniem mieszkania i dziecka) oraz możliwości wniosła o pozytywne rozpatrzenie swojego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. miesięcznie (ewentualnie 583 zł przy legitymowaniu się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności). W przypadku gdy dochód ten przekracza wymienione powyżej kryterium dochodowe, o kwotę niższą lub równą kwocie najniższego zasiłku rodzinnego, zasiłek przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Definiując pojęcie dochodu (w art. 3 ust. 2 ustawy) ustawodawca oznaczył je jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli w rozpatrywanej sprawie – gdy strona ubiega się o świadczenie na okres zasiłkowy [...] - bierze się pod uwagę dochód rodziny uzyskany w [...] r. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że dochód rodziny wnioskującej przekracza kryterium dochodowe i wynosi [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że dochód wyliczono na podstawie przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy, czyli [...] r. Stwierdzono wprawdzie w przypadku rodziny wnioskującej utratę dochodu (m.in. z powodu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego), jednakże skład orzekający Kolegium uznał, że kwota dochodu uzyskiwanego w [...] r. będzie podstawą do ustalenia kryterium dochodowego na przyszły okres zasiłkowy i w przedmiotowej sprawie nie może wpłynąć na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. Tym samym strona nie spełnia przesłanek pozytywnych uprawniających ją do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanym dodatkiem i dlatego orzeczono jak w sentencji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, zarzuciła mu sprzeczność z przepisami prawa. Podniosła, że organy rozpatrujące sprawę pominęły dogłębną analizę stanu faktycznego i nie uwzględniły faktu wyprowadzenia się jej męża z domu, toczącego się postępowania w sprawie orzeczenia alimentów oraz przebywania jej samej na urlopie wychowawczym. W ocenie skarżącej organy obu instancji nie wyliczyły prawidłowo dochodu jej rodziny, co skutkowało decyzją odmowną, bardzo ją krzywdzącą. Uznając, iż spełnia wymagane przesłanki, wniosła o przyznanie jej wnioskowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w oparciu o treść art. 145 § 2 wymienionej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m. in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Bezsporny w sprawie jest fakt, że skarżąca w dniu [...] r. urodziła córkę N. Nadto, z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżącej D.P. od [...] r. do [...] r. udzielony został urlop wychowawczy na córkę. Dodatkowo należy wskazać, że pomimo umieszczenia dochodów męża G. P. w złożonym w dniu [...] r. wniosku o przyznanie świadczenia, już w odwołaniu zainteresowana podała, że mąż wyprowadził się z domu, i nie łoży na utrzymanie rodziny, na dowód czego przestawiła postanowienie Sądu Rejonowego w D. G. z dnia [...] r. w przedmiocie zabezpieczenia powództwa o alimenty. W ocenie Sądu dane te potwierdzają fakt zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony wnioskującej. Pomimo tej ewidentnej zmiany, nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w orzeczeniu organu odwoławczego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie wnioski i żądania zgłaszane przez stronę i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozstrzyga i rozpoznaje bowiem ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (zob: B.Adamiak, .J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 606). W postępowaniu administracyjnym organ administracyjny nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wnioskującej, gdzie sygnalizuje ona o całkowitej zmianie swojej sytuacji rodzinnej i dochodowej, w uzasadnieniu własnej decyzji utrzymującej rozstrzygniecie pierwszej instancji w mocy przyznał wprawdzie, że "stwierdzono utratę dochodu przez stronę", ale w dalszej jego części dowodzi, że będzie to miało wpływ na ustalenie świadczenia w przyszłym okresie zasiłkowym. Postępowania takiego nie można jednak uznać za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie prawa do tych świadczeń od spełnienia określonych w przepisach ustawy warunków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Definicja ustawowa "dochodu" zawarta została w art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawodawca przewidział jednak możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie na wypadek, gdyby w sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o ich przyznanie, nastąpiły zmiany polegające na pomniejszeniu lub zwiększeniu kwoty pozyskiwanych środków pieniężnych. I dlatego w ustawie mowa o utracie dochodu- co umożliwia ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony (art. 5 ust.4 ustawy) oraz o uzyskaniu dochodu – co obliguje z kolei organ do ustalenia uprawnienia do świadczenia na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany (art. 5 ust. 4a tej ustawy). Z utratą dochodu mamy do czynienia, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie, gdy utrata jest spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego; e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych; f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Z brzmienia przedstawionych powyżej uregulowań wynika jednoznacznie że wystąpienie utraty dochodu uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch wymogów. Pierwszym jest zmniejszenie dochodu rodziny, a drugim – spowodowanie tego zmniejszenia przez jedną z okoliczności wymienionych w zamkniętym katalogu ujętym w przywołanym powyżej art. 3 ust. 23. ustawy. Tryb i sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń określony został w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U., Nr 105, poz. 881 ze zm.) Zgodnie z § 17 ust. 1 w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu Nie podlega sporowi, że sytuacja i rodzinna i dochodowa strony wnioskującej uległa zmianie. Przyjdzie zauważyć, że w wyniku uzyskania prawa do urlopu wychowawczego strona niewątpliwie utraciła dochody, czego organ odwoławczy nie kwestionuje. Nie zostało to jednak uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na względzie wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd uznał, że rozstrzygnięcia zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem unormowań zwartych w art. 5 ust.4 w związku z art. 4 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawiona nieprawidłowość wywarła wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej mogło skutkować bezzasadnością odmowy przyznania jej zawnioskowanych świadczeń. Reasumując powyższe rozważania, za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skargi. Poczynione powyżej rozważania uwzględnione zostaną przez ten organ przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku mając na uwadze art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6 do 10 tej samej ustawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.