IV SA/Gl 910/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8, art. 11, art. 12, art. 38 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), odmówił B.M. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego na miesiąc lipiec 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 lipca 2012 r. strona zgłosiła ustnie do protokołu wniosek o przyznanie m. in. zasiłku okresowego. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada dochodu, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej (273,50- zł. w miesiącu czerwcu 2012 r. - zasiłek celowy i okresowy). Z analizy budżetu wynika, że na opłatę energii, zakup leków, środków czystości, odzieży i biletów strona wydała w miesiącu czerwcu 2012 r. 222,- zł., natomiast na zakup żywności dla siebie i psa - 50,- zł., chociaż choruje m.in. na cukrzycę, co zmusza do stosowania specjalnej diety. Według oceny organu nie jest możliwe żywienie osoby chorej oraz psa za tak niską kwotę (1,67- zł. na zakup produktów żywnościowych na jeden dzień). W tym zakresie wnioskodawczyni oświadczyła, iż korzysta z pomocy PCK w postaci bezpłatnego chleba i pomocy w formie żywności przekazywanej jej przez koleżankę, która również doładowała jej telefon komórkowy. W celu weryfikacji powyższych informacji, strona została poproszona o podanie danych koleżanki, ale odmówiła twierdząc, że pomoc była przekazywana tylko do dnia 15 czerwca 2012 r. gdyż potem koleżanka wyjechała. Organ sprawdził również oświadczenie strony, dotyczące korzystania z bezpłatnego chleba wydawanego przez PCK w miesiącu czerwcu 2012 r. i ustalił, iż odebrała ona chleb dwa razy - w dniach 20 i 23 czerwca. Zdaniem organu, przedstawiona przez stronę sytuacja świadczy o dysproporcji między wykazanym dochodem a faktyczną sytuacją, natomiast odmowa podania danych osoby przekazującej jej pomoc świadczy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, dlatego nie ma podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z treści podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia oraz opisała swoją trudną sytuację. Zadaniem strony, podane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji informacje nie są prawdziwe, bowiem pracownik socjalny w dniu 3.07.2012r. przeprowadził z nią wywiad środowiskowy, ale już w dniu 4.07.2012 r. w siedzibie MOPS (cytat):" (...) podsunęła mi inne wyliczenie i dopisała 50 zł, że to jest żywność dla minie i psa oraz, że mam podać dane osoby, która dzieliła się żywnością ze mną (...)". Strona dodatkowo zarzuciła pracownikowi socjalnemu, iż ujawnił innym osobom dane dotyczące jej stanu zdrowia, na co ona sama nie wyraziła zgody. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, na podstawie wywiadu środowiskowego i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że strona choruje przewlekle i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. bez prawa do zasiłku. Analiza budżetu strony za miesiąc czerwiec 2012 r., opatrzona datą 3.07.2012 r. i podpisana przez stronę, wskazuje między innymi, iż wydatki strony na żywność wynoszą 50,- zł. Z jednej strony pracownik socjalny twierdzi, iż strona składając podpis pod tą analizą potwierdziła zawarte w niej dane, a z drugiej strony wnioskodawczyni w odwołaniu zaznacza, iż w dniu 4.07.2012 r. w siedzibie MOPS pracownik socjalny "... podsunęła mi inne wyliczenie i dopisała 50 zł, że to jest żywność dla minie i psa..." (cytat). Mając na uwadze odmienne wyjaśnienia złożone przez stronę i pracownika socjalnego, zachodzi konieczność ponownego, z udziałem strony, przeprowadzenia analizy budżetu za wskazany okres, w celu wykluczenia wszelkich niejasności. Uzasadnia to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ramach ponownego postępowania, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe pozwalające na ustalenie realnych potrzeb strony oraz podjąć inne zasadne i konieczne czynności procesowe. Tak zebrany materiał dowodowy, pozwoli organowi pierwszej instancji na poczynienie koniecznych ustaleń niezbędnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, po uwzględnieniu posiadanych możliwości finansowych strony i posiadanych przez organ środków na wnioskowany cel. Kolegium odnosząc się do treści odwołania wyjaśniło, iż podziela pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że jeżeli strona korzysta ze wsparcia innych osób, to zobligowana jest do podania ich danych osobowych, celem umożliwienia organowi administracji publicznej weryfikacji składanych przez stronę oświadczeń. Odmowa podania danych osobowych osób udzielających stronie wsparcia może stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Strona winna przedstawić szczegółowe informacje dotyczące jej sytuacji finansowej, w tym związane ze wsparciem uzyskiwanym od innych osób, bowiem decydując się na złożenie wniosku o pomoc ze środków publicznych musi mieć świadomość, iż ma ujawnić wszelkie swoje źródła dochodu. Negatywne konsekwencje odmowy podania organowi tych informacji obciążają stronę i to niezależnie od przyczyn, jakie leżą u podstaw tej odmowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.M. wniosła o weryfikację decyzji organu odwoławczego oraz opisała swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Dodatkowo, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w której organ orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i przekazaniu sprawy wniosku skarżącej z dnia 2 lipca 2012 r. do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z powodu dostrzeżonych uchybień proceduralnych. W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...]r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). W ocenie składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne, jakie dostrzegł organ odwoławczy, polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób nie wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jednocześnie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., s. 96-97, por. także wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, a w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN 7 sędziów z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie zauważyło, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego całości sprawy i uchybił tym samym obowiązującej zasadzie prawdy obiektywnej. W sprawie zaistniała bowiem konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy dochodów i wydatków skarżącej, w celu wykluczenia wszelkich niejasności związanych również z treścią odwołania oraz ponownego przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie faktycznych i realnych potrzeb skarżącej, co ma bezpośrednie znaczenie dla ustalenia jej prawa do zasiłku okresowego. Nadto, wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 2 lipca 2012 r. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, iż zajęcie przez Sąd stanowiska, co do merytorycznych aspektów sprawy byłoby przedwczesne w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia i kontroli sądowej była decyzja o charakterze kasacyjnym, tj. decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. Stanowisko takie miałoby charakter zastępowania organu w realizacji jego kompetencji i byłoby sprzeczne z charakterem kontroli sądowoadministracyjnej. W rezultacie przyjdzie podkreślić, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym nie można podzielić zarzutów i argumentów skargi, które zostały wymierzone przeciwko uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro, zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę (art. 134 p.p.s.a.), Sąd mając na uwadze powyższe, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.