IV SA/Gl 913/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy M. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) przyznał W. K. zasiłek celowy w wysokości [...] zł, przeznaczony na pokrycie strat powstałych na budynkach mieszkalnych w wyniku trąby powietrznej, która miała miejsce w dniu 15 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z ową trąbą powietrzną Gmina otrzymała dotację w wysokości [...] zł na remont i odbudowę budynków mieszkalnych. Do czasu złożenia wniosku przez W. K. całość tej dotacji została rozdysponowana. Udzielanie pomocy następowało przy tym w oparciu o jednolite zasady, w tym szacunki rzeczoznawców. W przypadku strony szacunek ten opiewa na kwotę [...] zł. Udzielając pomocy w tej wysokości organ orzekający miał na uwadze niskie dochody wnioskodawcy i posiadanie przez niego na utrzymaniu dzieci w wieku szkolnym. Odnośnie jego sytuacji materialnej organ ustalił, że wnioskodawca posiada dwa budynki mieszkalne, przy czym w nowym zamieszkuje od [...], a stary zajmują jego rodzice. W trakcie wywiadu środowiskowego nie zezwolił on pracownikom socjalnym na wejście do nowego domu. Poprzednio uprawiał on warzywa w szklarniach na powierzchni [...] m2, lecz – jak stwierdził – szklarnie te zostały zlikwidowane tydzień przed trąbą powietrzną i od tego czasu jego rodzina utrzymuje się z posiadanych zasobów finansowych, chociaż w oświadczeniu majątkowym podał, iż żadnych zasobów nie posiada. W odwołaniu strona zarzuciła, że zasiłek został przyznany na podstawie protokołu oszacowania szkód, który nie odpowiada rzeczywistemu wymiarowi szkód poniesionych przez wnioskodawcę. Dla ich pokrycia właściwy byłby zasiłek w kwocie [...] zł. Dlatego też rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji publicznej jest dowolne i podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w trybie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, zasadniczo podzielając jej ustalenia i wnioski. W szczególności organ odwoławczy wskazał na zakres szkód poniesionych przez stronę w wyniku trąby powietrznej, zarówno w budynkach mieszkalnych, jak i gospodarczych. I tak – w nowym domu doszło do wybicia szyby w oknie i zniszczenia papy na dachu na powierzchni [...] m2, w starym budynku zniszczone zostały [...] m2 dachówki i [...] mb gąsiorów, a w budynku gospodarczym nastąpiło pęknięcie belki sklepienia, jego wygięcie, wypięcie ścian, uszkodzenie rynny i połamanie drzwi w stodole. Po przedstawieniu charakterystyki decyzji uznaniowych podejmowanych w zakresie udzielania pomocy w formie zasiłku celowego, Kolegium uznało wysokość przyznanej stronie pomocy za adekwatną do okoliczności sprawy. Ustaliło, że nie jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wywołanej trąbą powietrzną. Jednocześnie jednak został on potraktowany na równych zasadach z innymi poszkodowanymi, a zarazem w granicach możliwości Gminy. Wbrew stanowisku strony wysokość zasiłku nie musi wprost odpowiadać rozmiarowi rzeczywistej szkody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o "zobowiązanie organu administracji do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości łącznej [...] zł", ewentualnie – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej nie przyznano mu świadczenia do tej wysokości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a także naruszenie przepisów proceduralnych z art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz 138 kpa, jak również art. 78 Konstytucji, poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy w instancji odwoławczej oraz jej niewyjaśnienie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyznany zasiłek może pokryć jedynie niewielką część szkód powstałych na skutek klęski żywiołowej, powtarzając wcześniejsze swoje zastrzeżenia odnośnie sporządzonego protokołu oszacowania szkód. Ponownie też zarzucił przekroczenie granic uznaniowości w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. Wskazując na naruszenie zasad procedury administracyjnej skarżący konkludował, iż Kolegium nie rozpoznało meritum sprawy, wydając orzeczenie o charakterze kasatoryjnym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, uznając postawione w niej zarzuty za bezzasadne i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się w kryteriach legalności (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod tym względem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Pierwszy z jej wniosków w ogóle nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, jakim dysponuje wojewódzki sąd administracyjny według art. 145 i n. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jest bezzasadny, bowiem decyzja ta nie narusza prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powołany w skardze właśnie w tym kontekście. W żadnym razie nie można podzielić zarzutu, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy merytorycznie. Przeciwnie – zaskarżona decyzja zawiera ustalenia stanu faktycznego wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, które zapadło w formie przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a więc odpowiedniej dla merytorycznych decyzji instancji odwoławczej, wydawanych w przypadku braku przesłanek do działania reformatoryjnego. Zarzuty formalne sprowadzające się właściwie do niewyjaśnienia sprawy są chybione wobec zgromadzonego materiału dowodowego, który pozwalał na poczynienie ustaleń istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Same zaś ustalenia nie budzą zastrzeżeń. W szczególności trafnie organy obu instancji przyjęły, że skarżący poniósł stratę w wyniku klęski żywiołowej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący materialnoprawną podstawę do przyznania zasiłku celowego. Zasadniczo sporna okazała się jedynie kwestia wysokości tego świadczenia. Ustalanie w tym zakresie rzeczywiście odbywa się w drodze uznania administracyjnego, co oznacza też, że kontrola sądowa ogranicza się do oceny, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone, a więc czy sprawę rozstrzygnięto na racjonalnych, logicznie poprawnych argumentach, mających oparcie w zebranym materiale dowodowym. Tymczasem organy orzekające w niniejszym przypadku należycie przedstawiły racje, które legły u podstaw przyznania zasiłku w takiej a nie innej wysokości. Skoro w stosunku do wszystkich poszkodowanych stosowano ten sam tryb postępowania, polegający na uwzględnieniu tylko szkód w budynkach mieszkalnych, a wysokość pomocy nawiązywała do protokołu szkód, to stanowisko skarżącego zmierzające do odstąpienia od tych reguł w stosunku do niego, nie może być uznane za skutecznie podważające prawidłowość uznaniowej decyzji organu administracji publicznej. Pomijając nieścisłości kwotowe w skardze należy zauważyć, że skarżący opiera się na opinii St. H. sporządzonej metodą odtworzeniową, a opinia ta obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz także budynek gospodarczy (stodołę). Ponieważ żądanie skargi wymienia kwotę zgodną z wyliczeniami tej opinii, to stwierdzić można, iż skarżący poprzez zasiłek celowy chciałby uzyskać pokrycie całej poniesionej szkody, w tym głównie dotyczącej (wartościowo) stodoły. W świetle wskazanych reguł, przyjętych wobec omawianej klęski żywiołowej, takie żądanie nie znajduje uzasadnienia. Oczywiste jest przy tym, że zasiłek celowy z pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowawczego, w związku z czym ustalenie rozmiaru szkód służy jedynie racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. Dlatego też organ pomocowy nie był zobowiązany do kierowania się – przy określaniu wysokości zasiłku – wyliczeniami zawartymi w wycenie zleconej przez skarżącego. Stało by to nawet w kolizji z owymi przyjętymi regułami. Uwzględniając, słusznie wskazywany przez organ odwoławczy, charakter świadczeń z pomocy społecznej, wypadnie potwierdzić prawidłowość zaskarżonej decyzji. Odnośnie kwestii wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy można w końcu zauważyć, że to skarżący nie wywiązał się z obowiązków spoczywających na osobach zwracających się o udzielenie pomocy. Odmawiając pracownikom zgody na przeprowadzenie wywiadu w nowym miejscu zamieszkania, utrudnił tym samym możliwość dokonania szczegółowych ustaleń odnośnie sytuacji materialnej i życiowej jego rodziny. W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej trafnie organ I instancji wskazał, że takie zachowanie może być zakwalifikowane jako brak współdziałania prowadzący do odmowy przyznania świadczenia. Wprawdzie organy nie wyjaśniły dlaczego nie zastosowały tego przepisu, jednak z uwagi na przewidziany w art. 134 § 2 ppsa zakaz reformationis in peius, nie jest to okoliczność mogąca prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi z mocy art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. SJ/