IV SA/Gl 917/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w J., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z § 23 ust. 2, § 24 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm.) – dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L 316 z dnia 2 grudnia 2009r. str. 65 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L 25 z 28 stycznia 2011r.str. 8 ze zm.) - dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 odmówiono W.S. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Przyczyną odmowy było przekroczenie terminu do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd z urzędu stwierdza, że postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 22 marca 2015r. stało się ostateczne w związku z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 listopada 2016r.(wyrok WSA w Gliwicach z dnia sygn. akt IV SA/Gl 1144/16). W dniu 10 lipca 2015r. W.S. złożyła kolejny wniosek o przyznanie płatności środowiskowej (PROW 2007-2013). Postanowieniem Kierownika ARiMR w J. Nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z § 57 c rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wnioskowanej przez stronę we wniosku o przyznanie płatności za rok 2015. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie posiada aktywnego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wskazano na treść art. 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015r. jest niedopuszczalne. Złożenie pierwszego wniosku po wskazanym terminie stanowi przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...]r. wnioskodawczyni zakwestionowała stanowisko organu co do tego, by jej wniosek był wnioskiem o pierwszą płatność rolnośrodowiskową. W 2014r. wystąpiła o przyznanie płatności w terminie i uzupełniała wniosek również w terminie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w C., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odwołująca w dniu 10 lipca 2015r. przesłała do Biura Powiatowego ARiMR w J. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Na podstawie akt organu I instancji ustalono, że wnioskodawczyni odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności środowiskowej za rok 2014r. W konsekwencji nie toczyło się postępowanie zmierzające do ustalenia powierzchni zatwierdzonej. Wnioskodawczyni nie realizuje zatem 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powołując się na regulację zawartą w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (mylnie opisanym jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) organ wskazał, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane przez 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności i polega na przestrzeganiu wymogów przypisanych do poszczególnych pakietów i wariantów tego zobowiązanie przez wskazany okres. Odwołano się do § 26 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Organ przywołał nadto w całości § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). Wyjaśniono, że po myśli w/w przepisów zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, zwanym dalej "obszarem zatwierdzonym" i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, a w przypadku: 1) o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów objęte obszarem zatwierdzonym; 2) gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r., zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013". Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 23 lit. b rozporządzenia Nr 640/2014 "obszar zatwierdzony" oznacza: a) w przypadku systemów pomocy obszarowej - obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent; lub b) w przypadku środków wsparcia obszarowego - obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Stwierdzono, że o zakresie i treści zobowiązania rolnośrodowiskowego rozstrzyga nie tylko treść wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i to co zostało określone w planie działalności rolnośrodowiskowej ale również treść decyzji w sprawie przyznania tej płatności jak też decyzji o ustaleniu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Spełnienie warunków przyznania pomocy jest konieczne do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a bez ich spełnienia nie ma zobowiązania rolnośrodowiskowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.S. wniosła o zmianę postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. domagając się wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Tak jak w zażaleniu złożonym na postanowienie organu I instancji, zakwestionowała stanowisko organu co do tego, by jej wniosek złożony w 2015r. był wnioskiem o pierwszą płatność rolnośrodowiskową. W 2014r. wystąpiła bowiem o przyznanie płatności w terminie i uzupełniała wniosek również w terminie. W dodatkowym piśmie z dnia 10 kwietnia 2017r. skarżąca ponownie wskazała, że braki formalne jej wniosku zostały uzupełnione w terminie. A 5-letni plan działalności rolnośrodowiskowej jest przez nią realizowany. Dodatkowo poinformowała, że w związku z pobytem w szpitalu w dniach 24 styczeń – 18 marzec 2016r. nie mogła odbierać żadnych przesyłek, które były do niej kierowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W takim przypadku sąd upoważniony jest do uchylenia zaskarżonego aktu. Zawarte w skardze wnioski o dokonanie merytorycznej zmiany zaskarżonego aktu wykraczają zatem poza przypisane sądom administracyjnym kompetencje. Natomiast dokonując oceny zaskarżonego postanowienia stosownie do uprawnień wynikających z przywołanych regulacji prawnych należało uznać skargę za niezasadną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. którym odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015. Postanowienia te wydano na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem rozważenia, czy zasadnie organy uznały, że wystąpiły w sprawie przesłanki pozwalające na zastosowanie instytucji prawnej wymienione we wskazanym przepisie. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie innych przyczyn, niż brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony, uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało przez ustawodawcę bliżej zdefiniowane. Natomiast w drodze stosowania prawa przesłanka ta nabrała określonej treści. Przy uwzględnieniu stanowiska piśmiennictwa prawniczego, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" min. dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji) – por. Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", publ. ZNSA.2011.4.9. Według komentarza Grzegorz Łaszczycy, (Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym publ. LEX) ustalenie znaczenia tej przesłanki wymaga odniesienia (konstrukcyjnego) do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji zobligowany jest zatem zbadać wniosek pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Etap ten kończy się albo wszczęciem postępowania albo odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem legislatora takie rozwiązanie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia żądania" (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W kontrolowanej sprawie organy powołały się na brak możliwości prowadzenia postępowania merytorycznego ze względu na złożenie wniosku o płatność rolnośrodowiskową po terminie. W istocie art. § 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego dodany przez § 1 pkt 14 rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. (Dz.U.2015.350) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2015 r. stanowi, że złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015 r. jest niedopuszczalne za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w § 35 rozporządzenia. Wyjątek ten nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, przedstawiona wyżej regulacja prawna w pełni uzasadnia zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania jeżeli wniosek o pierwszą płatność rolnośrodowiskową został złożony z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się bowiem przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia. Jednak aby uznać za legalne zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w kontrolowanej sprawie musiałyby zostać spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 57c ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przepisie tym o niedopuszczalności wniosku o płatność rolnośrodowiskową stanowi nie tylko przekroczenie wyznaczonego terminu przez wnioskodawcę lecz także szczególny charakter złożonego wniosku. Musi to być wniosek o pierwszą płatność rolnośrodowiskową, a więc wniosek, którego celem jest rozpoczęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a nie jego kontunuowaniem. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe to pojęcie wykształcone w oparciu o przepisy art. 39 ust. - 2, 3 i 4 uchylonego rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW (Dz. Urz. E.L.2005.277), które stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.) Płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Zobowiązania rolnośrodowiskowe podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. Płatności udziela się corocznie w ramach kontynuacji zobowiązania i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania (art. 39 ust. 2 , 3 i 4 art. 39 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Zobowiązanie rolnośrodowiskowe uruchamia, w sensie formalnoprawnym, pierwszy przyjęty przez organ wniosek o przyznanie płatności, a wniosek następny, uznany być może jako kontynuacja zobowiązania dopiero po spełnienie się warunku materialnoprawnego, a więc po wydaniu pierwszej w sprawie decyzji. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym jednym z głównych warunków do uznania wniosku za tzw. kontynuacyjny jest poprzedzająca go pierwsza pozytywna decyzja przyznająca płatność. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Termin ten jest jednocześnie terminem rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy nie można przyjąć, że skarżąca w dniu 10 lipca 2015r. złożyła kolejny wniosek w ramach rozpoczętego w 2014r. zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jej wniosek złożony w 2015r. nie był poprzedzony wydaniem decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, która determinuje rozpoczęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżącej odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie płatności w roku 2014. co z kolei implikuje wniosek, że nie zostało podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skoro zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało podjęte, tym samym nie może być kontynuowane. Trafne było stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR w C. co do tego, że organ pierwszej instancji zasadnie zakwalifikował wniosek skarżącej złożony w dniu 10 lipca 2015r. jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności, a nie jako wniosek kontynuacyjny. Taka kwalifikacja wniosku skarżącej złożonego po dniu 14 marca 2015r. stanowi o spełnieniu obu przesłanek, o których mowa w art. 57c ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Był to wniosek o pierwszą płatność rolnośrodowiskową złożony po terminie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienia tych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem wskazują klarownie przyjęte ustalenia i dowody, na których się oparto, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.