IV SA/Gl 918/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Beata Kalaga-Gajewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi D.J. na pismo Starosty Ż. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ż., D.J. "zgłosiła mylnie naliczoną kwotę za urlop" i domagała się wypłacenia kwoty [...] zł. z tytułu nieprawidłowo naliczonej w latach [...] wysokość opłaty za pobyt w D.P.S. w Ż., kiedy to faktycznie przebywała poza tym Domem. W odpowiedzi na żądanie Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. pismem z dnia [...] Nr [...] powołał się na treść art. 63 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zgodnie z którym mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w d.p.s., jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nie przekraczający 21 dni w roku kalendarzowym i wyjaśnił, że zwrot za "pobyt w okresie nieobecności mieszkańca d.p.s." liczony jest od wpływów odpłatności wnoszonej przez pensjonariusza za dany miesiąc, w którym pensjonariusz przebywa na urlopie. Zaakcentował również, że strona posiada zadłużenie z tytułu opłat za pobyt w DPS, które na dzień [...] wynosiło [...] zł (należność główna) wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. Wskazane zadłużenie podlegać zatem musi egzekucji w ramach której "comiesięczne wpłaty przekazywane przez ZUS są pomniejszane o kwotę przekazywaną jako kwota egzekucji skarbowej". W zaistniałej sytuacji strona dokonując samodzielnego obliczenia żądanej kwoty za urlop błędnie "opiera się na kwotach przelanych przez ZUS i Urząd Skarbowy w Ż.", a nie na podstawie wpływów z ZUS nie przekraczających obciążenia za dany miesiąc. Zdaniem Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. nadpłaty z ZUS i wpływy z Urzędu Skarbowego wliczane są w poczet zadłużenia i od tych kwot nie jest naliczany zwrot za urlop. W skardze na powyższe pismo D.J. podniosła, że domaga się od Sądu rozpatrzenia sprawy jej pisemnego wniosku, dotyczącego nieprawidłowości w wyliczeniu przez D.P.S. w Ż., w latach [...], należności za jej urlop i w związku z tym wypłacenia kwoty [...] zł. w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa. Zaznaczyła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., że "mylnie ujęła do rozliczenia wpłaty komornika za pobyt, że tylko się bierze wpłaty ZUS" (cytat). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. wniósł o jej oddalenie i przekazał pismo D.J. z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i stosują środki określone w powołanej ustawie. Ocenić zatem należy, czy zaskarżone pismo mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, chociaż nie jest ono decyzją ani postanowieniem, jak również nie należy do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone pismo zależy więc od tego, czy spełnia ono warunki określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy należy do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 powołanej ustawy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. Poza tym akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Przedmiot zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, mówiącego o uprawnieniach lub obowiązkach jego adresata, musi zatem wynikać z przepisów prawa materialnego. Ustawowa przesłanka pobierania opłat za pobyt w d.p.s. określona została w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn zm.). Przepis ten przewiduje odpłatność za pobyt w d.p.s. Zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 5 powołanej ustawy ustalenie opłaty za pobyt w d.p.s. następuje w formie decyzji administracyjnej, a mieszkaniec domu wnosi opłatę do kasy domu lub na jego rachunek bankowy (art. 62 omawianej ustawy). Za jego zgodą opłata może być potrącana: emerytury lub renty mieszkańca domu - przez właściwy organ emerytalno-rentowy, zgodnie z odrębnymi przepisami; z zasiłku stałego mieszkańca domu - przez ośrodek pomocy społecznej dokonujący wypłaty świadczenia. Art. 63 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w d.p.s., jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Wykładnia gramatyczna i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że ogólną zasadą wyrażoną w tej ustawie jest zasada działania w formie decyzji administracyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięć o przyznaniu (odmowie przyznania) świadczeń z pomocy społecznej (art. 106 ust. 1 i 4 tej ustawy). Natomiast w innych przypadkach wydanie decyzji administracyjnej następuje na podstawie wyraźnego przepisu szczególnego np. art. 23 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 77 ust. 5, art. 81 ust. 3, art. 106 ust. 2, art. 131 ust. 3 tej samej ustawy o pomocy społecznej. Wola ustawodawcy koresponduje z wyrażonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38; GAP 1986, nr 12, s. 46; OSP 1987, z. 5-6, poz. 116 z glosą J. Borkowskiego; wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 8), z którego wynika, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 K.p.a., że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Jednakże nie każde indywidualne akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, nawet o charakterze władczym, muszą mieć formę decyzji administracyjnej, a brak takiej formy, co do wyrażenia przez organ administracji publicznej stanowiska w przedmiocie zasadności żądania strony w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zawsze oznacza niezałatwienie sprawy tego żądania przez organ ani też nie zawsze pozbawia stronę prawa do skontrolowania zgodności z prawem tego stanowiska na drodze sądowej. Taka właśnie sytuacja może wystąpić w sprawach, w których obowiązki lub uprawnienia strony wynikają bezpośrednio z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/9, Pr. Gosp. 1998/7/37 i uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Kolejnym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2006, nr 2, s. 15]. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na inne, niż decyzje i postanowienia, indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak to już wyżej wskazano opłaty, o jakich mowa w powołanych przepisach ustawy o pomocy społecznej, należą do takich obowiązków. Prawidłowo zatem stanowisko organu administracyjnego co do żądania skarżącej nie mogło być wyrażone w formie decyzji administracyjnej. Jednakże brak formy decyzji w niniejszej sprawie ani nie uniemożliwił organowi administracyjnemu zajęcia stanowiska merytorycznego, ani też nie pozbawił skarżącej możliwości dochodzenia swoich merytorycznych racji zarówno przed organami administracyjnymi, jak również przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje decyzji dla zagadnienia nadpłat w zakresie opłat za pobyt w d.p.s. za okres nieobecności mieszkańca w domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Nie ma bowiem przepisu prawnego, który umocowuje organ administracyjny do wydania decyzji pozytywnej bądź negatywnej w przedmiocie rozliczenia ewentualnej nadpłaty w opłatach, o których mowa w art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarówno pobranie opłaty za pobyt w d.p.s. (bez względu na sposób jej wniesienia) jak i odmowa wypłaty równowartości opłaty przypadającej za okres nieobecności mieszkańca w domu (nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym) stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zauważyć jednak przyjdzie, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Według § 2 art. 52 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaistniałej sytuacji, kiedy skarżąca nie spełniła tego wymogu uznać trzeba, że skarga jest przedwczesna, a w konsekwencji niedopuszczalna. Dlatego też podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co orzeczono w sentencji. Nadmienić należy, iż brak pouczenia o trybie zaskarżenia pisma z dnia [...] Nr [...] może stanowić okoliczność uzasadniającą brak winy w niezachowaniu terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.