IV SA/Gl 919/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz M.odmówił A. W.(zwanemu dalej również skarżącym) udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym danych personalnych - imion i nazwisk osób, którym w Urzędzie Miasta M. przyznano nagrody za okres po 1 stycznia 2016r, " niepełniących kluczowych i głównych funkcji w UM M.". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że 23 marca 2016r. A.W. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: " komu - z imienia i nazwiska - przyznano w Urzędzie Miasta M. nagrody, w jakiej wysokości i jakie szczególne osiągnięcia uzasadniały ich przyznanie za okres po 1 stycznia 2010 r." W ramach rozpatrzenia tego wniosku organ wydał w dniu [....]r. decyzję, którą odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej. Powyższa decyzja nie została zaskarżona, natomiast w dniu 5 maja 2017r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie tych samych informacji, które wskazane były we wniosku z dnia 23 marca 2017r., ograniczając zakres żądania do okresu po 1 stycznia 2016 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku udostępniono skarżącemu informację o nagrodach wypłaconych osobom, określonym jako "pełniące kluczowe funkcje w strukturze UM M., w stosunku do których nie ma wątpliwości, że sprawują funkcje publiczne, a ich wynagrodzenie jest jawne". Udostępniona informacja dotyczyła kierowników biur i referatów, komendanta Straży Miejskiej oraz naczelników wydziałów. Co do pozostałych pracowników - nie pełniących funkcji publicznych - udostępniono wnioskodawcy informację o udzielonych nagrodach po anonimizacji uniemożliwiającej ustalenie danych osobowych (imię i nazwisko) osób nagrodzonych, które nie wyraziły zgody na ujawnienie ich danych osobowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2017r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.W, uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek A.W z dnia 5 maja 2017r. o udostępnienie informacji publicznej, będący przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji został przesłany na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta w M. Organ podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity - Dz.U. z 2016r., poz. 1764) do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, w sytuacji, gdy wnioskodawca przesłał do Urzędu Miasta M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wcześniej powinien był wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie. Organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej A.W wniósł za pomocą poczty elektronicznej (e-mail), nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego (jak wynika z przedłożonych dokumentów). Wskazał, że z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie, gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, które miało być zakończone wydaniem decyzji, należało jednak uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy (co do której nie udostępniono informacji publicznej w ramach czynności materialno- technicznej), bez dalszego jej rozpatrzenia. Organ podniósł, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa (np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Kr 39/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt IV SAB/GI 148/15). Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powyższego wezwania nie uczynił i bez uzupełnienia braku formalnego wniosku, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 2 w zw. z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w sprawie istnieją przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu I instancji ze względu na brak podpisu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym zarzutem wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przede wszystkim przytoczył art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że w doktrynie podkreśla się, iż decyzja kasatoryjna w trybie w/w przepisu podjęta może być jedynie w wyjątkowych przypadkach, określonych w tejże normie, co wyłącza zastosowanie wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017, legalis). Podniósł, że według poglądów doktryny, uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 K.p.a. godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższej instancji (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System, t. 9, s. 226). W kontekście decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje się również, że ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Nie powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola decyzji wykonywana przez sądy (Z. Kmieciak, Zarys postępowania, s. 348 (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, legalis). Następnie skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął błędne założenie, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawca ma obowiązek (po wezwaniu organu) podpisać wniosek. Zarzucił, że stanowisko takie nie znajduje podstaw w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Gl 26/16) wskazał, że podziela stanowisko skarżącego oraz uczestnika postępowania, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy, ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt 11 SA/Kr 9/07 dostępny w bazie orzeczeń CBOS). Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawienia takiego wniosku bez rozpatrzenia. Podkreślił, że w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Gl 2/15 WSA w Gliwicach dodał, że wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 publ. CBOSA). Wniosek złożony w trybie u.d.i.p. wymaga natomiast niezwłocznego załatwienia w formach przewidzianych w tym akcie. W związku z tym skarżący podniósł, że na gruncie art. 64e P.p.s.a. zasadne jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie SKO w K. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że jeśli organ pierwszej instancji zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wcześniej powinien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia sprawy bez jej rozpatrzenia. Organ wskazał bowiem, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity - Dz.U. z 2016r., poz. 1764, zwanej dalej również u.d.i.p.) do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymagało, że z akt sprawy wynika, iż wniosek z dnia 5 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, będący przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, A.W przesłał na adres Urzędu Miasta w M. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), nie używając podpisu elektronicznego. Wniosek ten został częściowo uwzględniony poprzez udostępnienie przez organ informacji, a co do pozostałej części – organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie sprecyzowanym w rozstrzygnięciu. W związku z powyższym stanem sprawy podnieść należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA). Wskazać należało, że wydanie decyzji administracyjnej pomimo niepodpisania wniosku, jest równoznaczne z wydaniem tej decyzji z urzędu, a to oznacza w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym uchylenie decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślenia przy tym wymagało, że – po uchyleniu decyzji – konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji czynności, o której mowa w art. 64 § 2 K.p.a. celem stwierdzenia okoliczności mającej kluczowe znaczenie w sprawie, tj. dotyczącej tego, czy zaistnieją warunki do wydania decyzji, czy też do pozostawienia bez rozpoznania wniosku w stosownej części. Przeprowadzenie tej czynności organu pierwszej instancji ma zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – jak wymaga tego art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodać należało, że przytoczony w uzasadnieniu sprzeciwu fragment wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Gl 26/16) – wbrew błędnemu przekonaniu A.W - nie przemawia za zasadnością jego zarzutów. Niewątpliwe bowiem – jak wskazano w cytowanym wyroku – "w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy, ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych". Jak już zatem była o tym mowa wyżej - właśnie z powodu tego odesłania - w przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ decyzji administracyjnej (odmownej oraz o umorzeniu postępowania), konieczne jest wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez złożenie własnoręcznego podpisu lub podpisu elektronicznego. Natomiast w sytuacjach, w których nie zachodzi potrzeba wydania decyzji administracyjnej, wniosek może nie zawierać podpisu. Z powyższych powodów, tj. z uwagi na treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił argumentów zawartych w cytowanych w sprzeciwie orzeczeniach, w części, w której były sprzeczne ze wskazaną wyżej przeważającą linią orzeczniczą. W podsumowaniu podkreślenia wymagało, że w związku ze stwierdzonym wyżej naruszeniem przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - jako zgodną z prawem ocenić należało decyzję SKO w K. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.