IV SA/Gl 920/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik NSA Szczepan Prax Protokolant stażystka Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., po rozpoznaniu wniosku Z. B.- wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2, art. 3, art. 7, art. 11 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 64, poz. 593) – odmówił wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku stałego od [...] 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2004 r., przeprowadzonego przez pracownika MOPS w K., nie stwierdzono zasadności przyznania zasiłku stałego. Z posiadanej dokumentacji wynika, że Z. B. jest osobą niepełnosprawną z [...] stopniem niepełnosprawności, chorującą na [...]. Z tych względów wniosek został w tej sprawie rozstrzygnięty przede wszystkim w oparciu o art. 37 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji przytoczono treść art. 3 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zauważono więc, że trudno w tej sprawie za takie warunki uznać dworzec kolejowy, na którym wnioskodawca stale przebywa. Utrzymanie takiego stanu rzeczy nie jest zgodne z zadaniami pomocy społecznej, nie sprzyja wychodzeniu z bezdomności a wręcz ją utrwala i w perspektywie prowadzi do dalszego pogorszenia stanu zdrowia wnioskującego. Organ orzekający zauważył nadto, że w myśl art. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Z kolei w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego zamieszkania. Organ orzekający uznał zatem, że dworzec kolejowy nie jest miejscem właściwym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a obecność wnioskodawcy na jego terenie nie nosi znamion ani zamieszkiwania ani pobytu i nie sposób ustalić faktyczną sytuację rodzinną i życiową wnioskującego. Zauważono przy tym, iż przebywając na dworcu kolejowym wnioskodawca nie realizuje wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności, tj. dalszego systematycznego leczenia, korzystania z sytemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Organ orzekający podkreślił, że Gmina B. dysponuje możliwością objęcia wnioskodawcy pomocą na terenie schronienia w noclegowni dla mężczyzn lub w domu dla bezdomnych. Po powrocie do B. i skorzystaniu ze schronienia w placówce MOPS Z. B. może złożyć wniosek o przyznanie świadczeń, co pozwoli podjąć stosowne postępowanie administracyjne. W odwołaniu z dnia [...] 2004 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., Z. B. podniósł, że w K. przebywa już od ponad [...] lat i utożsamia się z tym miastem. To tutaj uzyskał wszelką możliwą pomoc, z kolei stosowne organy miasta B. pozbawiły go mieszkania podczas odbywania kary pozbawienia wolności w [...] r., a obecnie jedynego źródła dochodu, którym był zasiłek stały. Odwołujący wyraził chęć powrotu do rodzinnego miasta pod warunkiem, że zostanie mu zapewnione mieszkanie a nie tymczasowe schronienie. Z. B. odnotował dalej, że w K. pozostaje pod stałą opieką medyczną z uwagi na długotrwałą chorobę. Po za tym jest osobą wolną i może zamieszkiwać tam gdzie chce. Zaakcentował, że w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gminą właściwą miejscowo do wypłacania zasiłku stałego i okresowego jest gmina, w której zainteresowany był ostatnio zameldowany na pobyt stały. Z tych względów zwrócił się do Kolegium o przyznanie zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji były z kolei przepisy art. 6 pkt 14 i art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium powieliło argumentację organu pierwszej instancji akcentując nadto, że istotnie odwołujący ma rację, że jest człowiekiem wolnym i może przebywać gdzie chce ale pod warunkiem, że będzie to robił na własny koszt, a nie będzie swoją wolnością obarczał lokalne społeczeństwo, które pokrywało te koszty. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy świadczenia, a w myśl art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ orzekający zaakcentował nadto, że odwołujący musi mieć świadomość, że w bardzo trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej znajduje się wiele rodzin, w tym najwięcej wielodzietnych. "Pomoc społeczna nie jest i nie może być traktowana jako źródło dochodu służące do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych (...)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z "maja 1995 r. sygn. akt S.A.SZ 182/95"). W skardze z dnia [...] 2004 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Z. B. zarzucił organom orzekającym w tej sprawie, że odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej uzasadniono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego na terenie dworca kolejowego w K., który po myśli art. 25 K.c. nie jest miejscem pobytu. Skarżący podniósł w ramach uzasadnienia skargi, że organy nie podały racjonalnej interpretacji tego przepisu. Z. B. zauważył, że "spełnia wszystkie przesłanki z art. 38 ustawy o Pomocy Społecznej do przyznania zasiłku stałego, którymi są: [...] stopień niepełnosprawności, bezrobocie i bezdomność oraz przeprowadzenie przez pracownika wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu. Wskazane przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione, więc zarówno organ I jak i II instancji bezprawnie odmówiły przyznania świadczenia, twierdząc iż: odwołujący ". Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że nie wskazał podstawy prawnej wydania decyzji odmownej, a tym samym naruszył art. 107 § 1 K.p.a. Z. B. podkreślił nadto, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zarzucając skarżącemu brak współdziałania z pomocą społeczną przejawiającą się odmową przyjazdu do B. i zamieszkania w noclegowni dla bezdomnych. Zauważył, że takie stanowisko organu narusza elementarną zasadę pomocy społecznej, wyrażoną w art. 7 pkt 3 ustawy. Skarżący podkreślił, iż na podstawie Konstytucji RP każda osoba ma prawo przebywać w dowolnie wybranym przez siebie miejscu na terenie RP i nie może to stanowić podstawy decyzji odmownej, zwłaszcza gdy rzekomy brak współdziałania skarżącego nie jest wyłączną przesłanką udzielania wspomnianej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, raz jeszcze odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, Kolegium zauważyło z kolei, że "w swojej zaskarżonej decyzji nie poruszano w żadnym miejscu kwestii ustalenia miejsca zamieszkania pana B., bo nie było to w ogóle sporne zagadnienie. Organ I instancji (MOPS w B.) nie kwestionował swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej Panu B., więc nie bardzo Kolegium wie, na jakiej podstawie skarżący zbudował swój zarzut, w którym twierdzi, że – podstawą odmowy udzielenia pomocy był fakt przebywania na dworcu w K. i uznanie, że ." Zauważono dalej, iż skarżący odnotował, że spełnia przesłanki z art. 38 ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasiłku okresowego, który nie był przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Prawdopodobnie chodziło o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, który jest podstawą do udzielenia zasiłku stałego. Kolegium podkreśliło, że zarówno organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji uznały w swoich decyzjach, iż skarżący co prawda spełnia przesłanki z w/w przepisu, ale nie spełnia innych przepisów ogólnych ustawy: art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił dalej, że art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wcale nie daje podstaw do twierdzenia, że wystarczy być osobą bezdomną aby mieć zapewnioną pomoc społeczną. Dlatego zarówno osoby, które są bezdomne, jak i te które dotknięte są m.in. ubóstwem, sieroctwem, bezrobociem, niepełnosprawnością, chorobą, przemocą, muszą spełniać inne zasady ogólne, które wynikają z ustawy o pomocy społecznej. Z przytoczonych powodów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. B. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W punkcie wyjścia należy wyjaśnić, że na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) - obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji - pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Co do zasady pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Z kolei zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Spełnianiu wskazanych wyżej celów służą świadczenia przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, które zgodnie z art. 4 tej ustawy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że decyzje organów administracji publicznej wydawane w zakresie pomocy społecznej, w odróżnieniu od innych dotyczących zobowiązań społecznych, mają charakter uznaniowy. Przedmiotem tej sprawy jest odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego. Zatem w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Bezspornie ustalono w tej sprawie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2001 r., wydanym przez Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K.. Słusznie nadto przyjęto, że organem właściwym do załatwienia wniosku z dnia [...] 2004 r. w sprawie przyznania spornego świadczenia, w ramach pierwszej instancji, winien być Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., co też znalazło wyraz w postanowieniu Kierownika Działu Pomocy Bezdomnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Dokonawszy oceny zebranego w tej sprawie materiału w kontekście przepisów prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się ich błędnego zastosowania. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że warunkiem przyznania konkretnego świadczenia w oparciu o ustawę o pomocy społecznej jest nie tylko spełnienie przesłanek szczególnych warunkujących jego przyznanie, w tym konkretnym przypadku – wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przede wszystkim zasadność zastosowania określonego rodzaju pomocy winna być oceniana w kontekście celowości jej przydzielenia, na gruncie ogólnych zasad pomocy społecznej przytoczonych w art. 2 i 3 omawianej ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r. (sygn. akt SA/Kr 1258/93, publ. ONSA 1995/1/17 – orzeczenie to zapadło w oparciu o stan faktyczny zaistniały w czasie obowiązywania ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., nie mniej jednak w ocenie Sądu pogląd tam wyrażony znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r.) Przyszło więc w tym miejscu podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jako że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy świadczenia. Już z treści wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący zachowuje bierną postawę w kwestii wyszukiwania miejsca pracy. Odmawia przede wszystkim przyznania mu pomocy poprzez udzielenie schronienia w noclegowni dla mężczyzn lub w domu dla bezdomnych. Taka pasywność świadczy o braku podejmowania jakichkolwiek wysiłków zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Należy zaakcentować, że wyżej wyrażony pogląd organu odwoławczego - podzielony przez skład obecnie rozstrzygający - znajduje uzasadnienie w orzecznictwie wypracowanym na gruncie poprzednio obwiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60). Za przykład można podać tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 2004/97, gdzie stwierdzono, że brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji może stanowić podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uznaniu Sądu brak podejmowania jakichkolwiek wysiłków ze strony skarżącego w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zasadniczo wpływa na bezcelowość zastosowania wobec niego jakichkolwiek świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, jak również programu wychodzenia z bezdomności uregulowanego w art. 49 ustawy. Poczynione w tej sprawie ustalenia pozwoliły bowiem przyjąć, że brak aktywności ze strony skarżącego w wychodzeniu z bezdomności czyni bezzasadnym zastosowanie wobec niego indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności (patrz art. 49 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba zaakcentować, że zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawowe prawa dla państwa są oparte "na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz zasadzie pomocniczości urzeczywistniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Należy w tym miejscu odnotować, że zgodnie z zasadą pomocniczości "jednostka ma prawo do inicjatywy i działania własnymi siłami oraz zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb samodzielnie lub w ramach wspólnot , takich jak rodziny, samorządy, stowarzyszenia, zaś państwo, jako wspólnota , nie może ich w tym zastępować, gdy nie jest to konieczne. Państwo powinno jedynie asekurować działalność struktur wyrażających oddolne inicjatywy i ingerować tylko wówczas, gdy jednostka lub społeczne struktury staja się problemami, których same rozwiązać nie potrafią" (cyt. za G. Szpor [w:] C. Martysz, S. Nitecki. G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, s. 14). Nie sposób w tej sprawie przypisać organom orzekającym naruszenie przytoczonej wyżej zasady pomocniczości. Wyrazem tej konstytucyjnej zasady była w tej sprawie propozycja umieszczenia skarżącego w noclegowni dla bezdomnych na terenie B., gdzie mógł być wobec niego wdrożony program wychodzenia z bezdomności bądź też inne świadczenia z tytułu pomocy społecznej, w tym zasiłek stały, po uruchomieniu stosownego postępowania administracyjnego. Odmowa współdziałania jest w tej sprawie – w ocenie Sądu – wyrazem niechęci skarżącego do wyjścia z bezdomności i w konsekwencji prowadzi do utrwalenia tego stanu, jak również do pogorszenia stanu zdrowia Z. B.. Tego rodzaju postawa nie zasługuje na aprobatę. W toku rozpoznania sprawy nie stwierdzono również naruszenia prawa procesowego. Sąd uznał bowiem, że postępowanie administracyjne przeprowadzono przy uwzględnieniu zasad ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów chybionym stał się zarzut skarżącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. W treści tego przepisu wymieniono wszystkie składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej do odmowy wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze przytoczone wyżej wywody, a przede wszystkim ustalony w tej sprawie stan faktyczny Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przytoczył pełną podstawę prawną wydanej decyzji, jak również, w sposób wyczerpujący, wyjaśnił zastosowanie tychże przepisów. Reasumując, poczynione w tej sprawie ustalenia faktycznie i prawne, dokonane przez organ administracji publicznej, wynikały z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i były zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z tych względów – zdaniem Sądu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.