IV SA/Gl 926/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił E.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do otrzymania takiego dodatku. Odmowa przyznania spowodowana została jednak tym, że występuje rażąca dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową. W następstwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina posiada samochód osobowy marki [...] rok produkcji [...] o szacunkowej wartości [...] zł, nadto wskazano, że deklarowane przez rodzinę dochody są niższe od stałych wydatków przez nią ponoszonych. W tej sytuacji posiadanie samochodu oraz ponoszenie wydatków związanych z jego utrzymaniem wskazuje na to, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym, co pozwala uznać, że rodzinę stać na pokrywanie tych wydatków. Dodatkowo organ ten zaznaczył, że dodatek mieszkaniowy stanowi rodzaj publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Z tego powodu dodatek przyznawany jest osobom w niedostatku, które nie są w stanie same zaspokajać swoich potrzeb. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła E.K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również zakwestionowała główne powody odmowy przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W motywach odwołania podniosła, że występującego w ustawie pojęcia rażąca dysproporcja nie można interpretować w sposób rozszerzający, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji. Zaznaczono także, że samochód ten był wcześniej wykorzystywany przy dojazdach męża do pracy. Zaakcentowano, że z uwagi na wartość tego samochodu organ administracji winien brać pod uwagę inne dobra, które są droższe od niego. Nadto odwołująca odwołała się do dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, mocą których uwzględniono jej skargi i nie podzielono stanowiska organów administracji o występowaniu u niego rażącej dysproporcji spowodowanej posiadaniem samochodu osobowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację prezentowaną przez organ pierwszej instancji dotyczącą występowania w rodzinie skarżącej rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową, spowodowanej posiadaniem samochodu osobowego [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła E.K. W skardze tej zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez uznanie, że posiadanie i utrzymanie samochodu osobowego świadczy o rażącej dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową, jak również to, że wykorzystywanie samochodu do dojazdu do pracy nie było brane pod uwagę. W motywach skargi skarżąca zakwestionowała ustalenia organu administracji jak również przyjętą wykładnię wskazanego powyżej art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kwestionując przyjętą wykładnię wskazanego przepisu odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podniosła także, że samochód jest wykorzystywany przez rodzinę zarówno przy dojazdach do pracy jak również przy okazji załatwiania innych bieżących spraw, z tego też powodu rodzina oszczędza na komunikacji miejskiej, gdyż w przeciwnym wypadku na ten cel musiałaby wydawać około [...] zł miesięcznie. Powyższej okoliczności organ administracji nie brał pod uwagę przy podejmowaniu negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Nadto podniosła, że wyliczenia organu odwoławczego odnośnie wydatków ponoszonych przez rodzinę nie są prawidłowe, ponieważ szereg z nich uiszczanych jest po przedłużeniu terminu ich płatności, a tej okoliczności organ nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a po myśli art. 7 tego Kodeksu w toku postępowania organ administracji podejmuje wszelkie krotki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a według art. 77 powoływanego Kodeksu organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto stosownie do treści art. 8 powyżej wymienionego Kodeksu organ administracji obowiązany jest pogłębiać zaufania obywatela do organów państwa. Stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ administracji odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Należy zwrócić uwagę na fakt, że przywoływany przepis zawiera nakaz dla organu administracji odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji stwierdzenia rażącej dysproporcji. A zatem o ile przedmiotowa decyzja podejmowana jest w warunkach związania organu administracji, o tyle ustalenie rażącej dysproporcji opiera się o pojęcie niedookreślone. W tej sytuacji organ administracji zobligowany jest w ramach procesu decyzyjnego, na etapie interpretacji przepisu prawa dać wykładnię tego pojęcia, a następnie w procesie subsumcji dokonać zestawienia przyjętego rozumienia tego pojęcia ze zgromadzonym materiałem dowodowym i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji podjęły rozstrzygnięcia przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazane uchybienie jest o tyle istotne, że już wcześniejsze wyroki tutejszego Sądu z dnia 15 listopada 2006 r. i z dnia 15 maja 2007 r. wskazywały na to, że wykazywana przez organy administracji rażąca dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową w rodzinie skarżącej nie została w sposób wystarczający wykazana. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że organy administracji wbrew temu, co podnoszą w odpowiedzi na skargę nie dokonały wykładni wskazanego przepisu. Otóż w uzasadnieniu zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak również w decyzji organu odwoławczego dostrzegane jest zjawisko dopasowywania treści wskazanego przepisu do sytuacji osobistej i dochodowej, którą te organy zastały w gospodarstwie domowym, wnioskodawczyni. Takie podejście jest nieprawidłowe i jest oznaką dopasowywania treści normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko prezentowane przez skarżącą, że organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez nie dokonanie faktycznej wykładni tego pojęcia. Tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Kolejną kwestią wymagającą ustosunkowania się przez Sąd jest ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracji. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że instrument prawny jakim dysponuje organ administracji, a mianowicie wywiad środowiskowy jest wyjątkowo ułomny, jednakże właśnie ta czynność prawna winna stanowić podstawę oceny dokonywanej przez organ administracji. Przyjdzie stwierdzić, że organ administracji w ramach przeprowadzania omawianej czynności obowiązany jest stosować druk oficjalny, jednakże organ ten kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadą prawdy obiektywnej winien podjąć dodatkowe działania zmierzające do wyjaśnienia sytuacji dochodowej i majątkowej gospodarstwa domowego, jeżeli dojdzie do wniosku, że może zetknąć się z rażącą dysproporcją. W tego typu przypadkach organ administracji nie może ograniczać się jedynie do ułomnego wywiadu środowiskowego, ale winien podjąć inne dopuszczalne prawem czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia faktycznej sytuacji majątkowej, w jakiej to gospodarstwo się znajduje, i czy jest ono w stanie z posiadanego majątku uiszczać dodatek mieszkaniowy. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja podjęta została przedwcześnie, a mianowicie przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy zwrócić uwagę na fakt, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich kwestii związanych z posiadanym przez gospodarstwo domowe samochodem osobowym. O ile nie budzi wątpliwości data jego zakupu jak również jego obecna wartość, to już jego przydatność dla rodziny i sposób jego wykorzystania nie zostały wyjaśnione, a przecież istotne jest dla jakich celów dany samochód jest wykorzystywany i nie są tu ważne cele hipotetyczne, lecz jedynie faktyczne jego wykorzystywanie. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli ustalić, czy rodzina wykorzystując ten samochód oszczędza posiadane środki, czy też generuje dodatkowe zbędne wydatki. Ponadto organ odwoławczy dokonuje zestawienia wydatków stałych rodziny i deklarowanych dochodów i dochodzi do wniosku, że wydatki te przewyższają deklarowane dochody. Należy zauważyć, że analiza przeprowadzona przez ten organ zasługuje na aprobatę, jednakże wymaga ona uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia. W skardze do Sądu skarżąca podnosi, że część tych wydatków uiszczana jest z poślizgiem i uchybieniem terminu. Organ odwoławczy dokonując przedmiotowej analizy na tę okoliczność nie zwrócił uwagi, a może mieć ona znaczenie przy ocenie prawdziwości twierdzeń skarżącej. W świetle poczynionych uwag należy stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie rażącej dysproporcji, a w drugiej kolejności przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w sprawie. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę organowi, aby przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyjątkowo skrupulatny i kierował się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. W szczególności organ ten zobligowany jest do dokonania z jednej strony oceny zasadności ponoszonych wydatków i czy są one w realiach miasta i sytuacji finansowej gospodarstwa domowego uzasadnione, zwłaszcza, gdy idzie o wydatki na telefon, w tym na telefon komórkowy jak również związane z połączeniem internetowym, oraz zweryfikuje twierdzenia skarżącej o nieterminowym opłacaniu rachunków, tym bardziej, że jeżeli są one opłacane nieterminowo to rodzina musi posiadać środki na ten cel. Wyjaśnienia wymaga także celowość posiadania przez rodzinę przedmiotowego samochodu i zestawienia ponoszonych z tego tytułu wydatków z wydatkami, jakie rodzina ponosiłaby wykorzystując środki komunikacji zbiorowej. Dopiero po wyjaśnieniu tych wszystkich okoliczności, przy czynnym udziale skarżącej pozwoli organowi pierwszej instancji na podjęcie stosownej decyzji administracyjnej w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. SW