IV SA/Gl 929/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia pracowników jednostek organizacyjnych powiatu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Powiatu w T. działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1222) uchwałą ustaliła najniższe wynagrodzenie zasadnicze pracowników jednostek organizacyjnych Powiatu T. w wysokości 700 zł. W skardze z dnia [...] Wojewoda [...] powołując się na przepisy art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podkreślił, iż jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Powiatu wskazała przepisy art. 12 pkt. 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił, że zgodnie z art. 12 pkt 11 do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Organ nadzoru wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kompetencja do działania organu stanowiącego jednostki samorządowego terytorialnego wynika z rozporządzenia, a nie z ustawy. Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z treścią powołanego rozporządzenia proces ustalania wynagradzania pracowników jednostek samorządu terytorialnego jest procesem wieloetapowym i następuje w wyniku współdziałania pracodawcy z organem stanowiącym. Zdaniem organu nadzoru uchwała organu stanowiącego podjęta w sprawie wartości punktów ustalanych w tabeli punktowych rozpiętości w poszczególnych kategoriach zaszeregowania nie powinna być aktem, który ustala wiążąco tę wartość, lecz aktem współdziałania z pracodawcą samorządowym. Konieczność ustalania wartości punktu przez pracodawcę w porozumieniu z organem stanowiącym jednostki samorządu powoduje, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w tej sprawie pracodawca powinien poznać stanowisko organu z którym ma się porozumieć. Zdaniem organu nadzoru takiego porozumienia między organem stanowiącym, a poszczególnymi pracodawcami nie było i to uchybienie winno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w T. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ nadzoru nieprawidłowo zarzucił brak współdziałania przy uchwalaniu wyżej opisanej uchwały. Zdaniem organu wszystkie postanowienia zawarte w uchwale były wcześniej uzgadniane z poszczególnymi pracodawcami samorządowymi. W ich efekcie doszło do ustalenia wartości jednego punktu w sposób wskazany w uchwale. Zdaniem organu wcześniej podejmowane uchwały w tym przedmiocie nie były nigdy zaskarżane, co pozwala stwierdzić, że były zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (....), podejmowane z zakresu administracji publicznej, w tym również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] domagał się w swojej skardze orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników jednostek organizacyjnych Powiatu T. w wysokości 700 zł. na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest w stopniu istotnym sprzeczny z prawem, a co za tym idzie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takiej sytuacji sam organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga taka stanowi przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Stosownie do treści postanowień art. 12 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu oraz podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Wobec tak brzmiącego przepisu jasnym jest, iż do właściwości rady powiatu należy także podejmowanie innych uchwał, jeżeli wynika to z przepisów ustawowych. Należy jednak podkreślić, że upoważnienia do podjęcia uchwały przez radę powiatu w danej sprawie, zawarte w ustawach szczególnych, nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości. Innymi słowy podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać. Rada powiatu nie może przekraczać zakresu udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w T. wywiodła swe uprawnienie do ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz wartość jednego punktu punktowych rozpiętości w poszczególnych kategoriach zaszeregowania wywiodła z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz ustalenia wartość jednego punktu punktowych rozpiętości w poszczególnych kategoriach zaszeregowania. Z tych powodów Wojewoda zasadnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd w pełni podzielił to stanowisko oraz doszedł do przekonania, iż bezprzedmiotowym jest badanie dalszych zarzutów wskazanych w skardze albowiem dotyczyły one sposobu wykonania zapisów w/w rozporządzenia. Skoro w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w T. nie mogła upatrywać swego uprawnienia do wydania zaskarżonej uchwały z rozporządzenia, to tym bardziej nie jest ważnym dla niniejszego rozstrzygnięcia, czy organ samorządowy podczas ustalania treści uchwały spełnił dyspozycję rozporządzenia. Na marginesie - nie sposób jednakże nie zauważyć - iż przepisy stanowiące delegację ustawową (art. 3 ust. 5 i 6, art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.) wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 02 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1222) nie zawierają delegacji ustawowej do wydania przepisów określających najniższe wynagrodzenie zasadnicze pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Reasumując, należało dojść do wniosku, iż przedmiotowe działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest zatem to, iż w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W oparciu o art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości.