IV SA/Gl 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...]. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 z póżn. zm.) przyznano J. O. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału w miesiącu październiku 2012r. w kwocie 300 zł jednorazowo. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go pomocą społeczną ze względu na spełnienie kryterium dochodowego oraz wystąpienie okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego na zaspokojenie najniezbędniejszej potrzeby na poziomie limitów określonych w przyjętej polityce przyznawania świadczeń. Wskazano, ż polityka ta została dostosowana do obecnej sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Ze względu na pomniejszone środki finansowe w stosunku do roku ubiegłego w pierwszej kolejności wykorzystywane są one na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich ubiegających się o pomoc. Wskazano, że w 2012r. Ośrodek dysponuje kwotą 13 610 123 zł i planuje objąć tą kwotą około 12 152 rodzin. W odwołaniu od opisanej decyzji J. O. zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku celowego stwierdzając, że zaniżono go o połowę. Jednocześnie też wyraził swoje niezadowolenie z powodu nieprzyznania mu w odrębnej decyzji zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków. Zarzucił, iż w treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z nim nie przedstawiono jego rzeczywistych potrzeb. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362) utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji stwierdzając, że spełnione zostało przez odwołującego kryterium dochodowe, jak również spełnione zostały przesłanki wymienione w cyt. art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało, iż wysokość przyznanego zasiłku została uzasadniona możliwościami finansowymi MOPS w K., a organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu ośrodki, których wysokość jest ściśle określona w i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele. Przytaczając stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzono, że w ramach pomocy społecznej brak jest możliwości zaspokojenia wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej. Podkreślono nadto, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż nie jest przyznawany automatycznie w wnioskowanej wysokości. Organ musi dostosować rodzaj, formę i rozmiar pomocy do okoliczności konkretnej sprawy. Jako bezzasadny uznano zarzut odwołania odnoszący się do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zauważając, że w protokole z wywiadu odwołujący złożył swój podpis bez żadnych zastrzeżeń. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. w zakresie kwoty przyznanego mu zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału. Wskazał, iż jest to kwota zbyt mała, by zakupić opał na cały okres grzewczy, a jego problemy zdrowotne wymagają przebywania w cieple. Przedstawił swoją sytuację życiową, zaznaczając, że w wieku 61 lat ma poważne trudności w znalezieniu jakiejkolwiek pracy, która poprawiłaby jego stan materialny. Przedstawił wysokość uzyskiwanych dochodów w sposób zbieżny z ustaleniami organu podkreślając, że środki finansowe jakie posiada nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Zaznaczył, że w trakcie wywiadu środowiskowego informował o konieczność zakupu leków określając ich koszt i spodziewając się przyznania na to środków. Nie został natomiast poinformowany o obowiązku złożenia dodatkowego wniosku, co jego zdaniem należało do pracownika organu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do braku przyznania skarżącemu zasiłku na zakup leków wskazano, iż kwestia ta rozważana jest w odpowiedzi na skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Wniesiona przez skarżącego skarga nie zawierała w swej treści żadnych konkretnych zarzutów, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu działając na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie. Przede wszystkim przyznać należy rację organowi, co do tego że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przyznana została bowiem swoboda decyzyjna, wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku dyskrecjonalnego uprawnienia organu, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia, co w przypadku rozpoznawanej sprawy oznacza, że Sąd nie może wdawać się w rozważania, co do wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola Sądu ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu do obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze podlegają sądowej kontroli legalności sprowadzającej się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa,. a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano w sposób szczegółowy, z jakich przyczyn najniezbędniejsze potrzeby skarżącego mogą zostać zaspokojone poprzez przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 300 zł. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wskazanie w sposób precyzyjny jaką ilością środków finansowych organ dysponuje, a także jaka jest ilość beneficjentów wymagających bezwzględnego wsparcia odbiera możliwość postawienia organowi zarzutu dowolnego rozdysponowywania świadczeń pomocowych z pokrzywdzeniem skarżącego. Odnosząc się do zarzutu braku przyznania skarżącemu zasiłku na zakup leków zauważyć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca zasiłek na zakup opału. Decyzja ta wydana została w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia [...], w którym domagał się przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego na opał. Decyzja ta wyznaczyła granice sprawy, jaką Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a kontrolować. Z tych względów Sąd nie był uprawniony odnieść się do kwestii dotyczących nieprzyznania skarżącemu innego rodzaju wsparcia ze strony pomocy społecznej, a które nie stanowiło przedmiotu prowadzonego postępowania. Na marginesie sprawy zauważyć można, że organ nie jest zobowiązany do rozstrzygania o potrzebach wnioskodawców w jednej decyzji, a może to uczynić w decyzjach kolejnych, wydawanych w przedmiocie zasiłków celowych z przeznaczeniem na różne cele. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.