IV SA/Gl 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.W., S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w zakładzie opiekuńczo-leczniczym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach — działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. W. i S. K. (dalej także strona, strona skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta B.z dnia [...] r. nr [...] mocą której odmówiono stronie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt ich córki umieszczonej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówił stronie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt córki M. W. ur. [...] roku, umieszczonej w zakładzie opiekuńczo- leczniczym, za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.Jako podstawę działania w rozpatrywanej sprawie przywołał w szczególności brzmienie art. 193 ust. 1, ust. 2, ust. 6 – 8 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. z 2018 r. poz. 998 z późn. zm. –dalej także "ustawa o pieczy"), art. 18 ust. 2, 3 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. z 2018 r. poz. 1510) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B.z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (dalej także "uchwała"). Odnosząc się do stanu faktycznego zauważył, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W., sygn. akt [...] z dnia [...]r. córka strony od dnia 17 marca 2015 r. przebywa w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, a w związku z tym zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za jej pobyt w zakładzie opiekuńczo – leczniczym za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do nadal. Organ I instancji po dokonaniu analizy sytuacji osobistej, materialno-bytowej i zdrowotnej strony wskazał, że w świetle uregulowań zawartych w uchwale nie stwierdzono przesłanek uprawniających do odstąpienia od odpłatności. W związku z powyższym decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt M. W. w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Wyjaśnił również, że odrębną decyzją zostanie ustalona odpłatność za pobyt dziecka w zakładzie opiekuńczo- leczniczym za okres od 1 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. W odwołaniu strona skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazała, iż nie stać jej na ponoszenie odpłatności za pobyt córki w zakładzie opiekuńczo - leczniczym wnosząc o umorzenie należności z tego tytułu. Opisała trudną i złożoną sytuację materialną rodziny, wskazując między innymi, że zaczęła spłacać raty z tytułu innej decyzji administracyjnej i jest obciążona kosztami z tytułu opłat na zaspokojenie występujących potrzeb bytowych. Dodatkowo w piśmie z dnia 23 października 2018 r. adresowanym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach strona skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 193 ust. 7 w związku z ust. 1 ustawy o pieczy, poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od ustalenia odpłatności od ustalenia odpłatności za pobyt M. W. w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca pozostawiła małoletnią bezpośrednio po jej urodzeniu; § 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 pkt. 2 i 3 uchwały w związku z art. 6 pkt 4 i art. 8 ust. 3-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i błędne niezastosowanie; § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od ustalenia opłaty, art. 193 ust. 1 ustawy o pieczy poprzez przyjęcie, że opłaty będą obowiązywać wstecz; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a; art. 107 § 3 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu pisma na okoliczności szczegółowo tam wskazane, w szczególności pozostawienia małoletniej bezpośrednio po urodzeniu przez strony. Pismo z dnia 23 października 2018 r. zostało podpisane przez K. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji prawidłowo przywołał obowiązujące normy prawne, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazało jednocześnie, że zgodnie z art. 194 ustawy o pieczy opłatę ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty. Ustaliło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 2 sierpnia 2018 r. K. W. oraz S. K. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. W. w zakładzie opiekuńczo - leczniczym za okres od 1 lipca 2018 r. do nadal. Kolegium wskazało, że skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe a łączny dochód rodziny wynosi 2 898.40 zł tj. 1 449,20 złotych na osobę w rodzinie. Analizując sytuację osobistą, materialną, bytowa i zdrowotną nie stwierdzono przesłanek które są określone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w B.z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno - opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Kolegium stwierdziło, iż w ramach postępowania zachowano wszelkie uprawnienia skarżących w tym poinformowano ich o obowiązujących aktach prawnych oraz zebrano niezbędne dokumenty na okoliczność ustalenia sytuacji zdrowotnej, majątkowej i dochodowej pozwalających na weryfikację i ocenę występowania szczególnie uzasadnionych okoliczności, które mogą stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty. Podkreśliło, że sytuacja gospodarstwa domowego jest na bieżąco monitorowana z uwagi na pełnienie dotychczas wydawane decyzje administracyjne w zakresie odstąpienia od ustalenia odpłatności jak i ustalenia odpłatności za pobyt córki w zakładzie opiekuńczo leczniczym w którym M.W .przebywa od 17 marca 2015 r. na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego dla W. sygn.. akt [...] z dnia [...] r. Zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest wyznacznikiem standardów orzekania dla organów administracji zaznacza się, iż rodzice dziecka powinni wiedzieć, że dopóki ich dziecko przebywa w zakładzie opiekuńczo - leczniczym są z mocy przepisów prawa obowiązani do ponoszenia opłaty do wysokości kosztu utrzymania, Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa – uchwale rady powiatu i to w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw, współuczestnictwie materialnym. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma uchwała. Zdaniem Kolegium organ I instancji kierując się powyższą regulacją oraz ustawą o pieczy i k.p.a. zastosował wobec strony skarżącej właściwe w tej mierze przepisy oraz przeprowadził niezbędne czynności dowodowe. Stwierdziło ponadto, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Podzieliło słuszność ustaleń organu I instancji podkreślając, że skarżącym zapewniono wszelkie prawa i uprawnienia, a organ I instancji wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego Kolegium stwierdziło, że wniosek stron o umorzenie odpłatności jest przedwczesny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności: a) art. 194 ust 3 ustawy o pieczy w związku z regulacją § ust. 1 pkt. 1 i 5 -6 w związku z § 2 pkt. 2 i 3 uchwały w związku z art. 6 pkt 4 i art. 8 ust. 3-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, a w konsekwencji nieodstąpienie od ustalania odpłatności za pobyt M.W. z zakładzie opiekuńczo – leczniczym, b) art. 193 ust. 7 w związku z art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy poprzez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie a w konsekwencji nieodstąpienie od ustalania odpłatności, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący pozostawili małoletnią bezpośrednio po jej urodzeniu, a tym samym doszło do wypełnienia dyspozycji tego przepisu, c) art. 193 ust. 1 ustawy o pieczy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opłaty z tytułu pobytu małoletniej obciążać będą skarżących wstecz, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 15 k.p.a, art. 75 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i 9 k.p.a ; art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów i twierdzeń podniesionych w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i 9 k.p.a. bowiem w decyzji nie odniesiono się do zarzutów i twierdzeń skarżących wskazanych w odwołaniu i w jego uzupełnieniu. Stwierdzili, że ich sytuacja życiowa i materialna jest szczególna. Natomiast uiszczane przez nich na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. nr M. W. raty winny zostać za świadczenie o charakterze alimentacyjnym. Ponadto w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 194 ust 3 ustawy o pieczy w związku z § 8 pkt 5 i 6 uchwały i odstąpienie od odpłatności. Ponadto wyrazili opinię, że organ nie może nakładać obowiązku ponoszenia odpłatności z datą wsteczną. Stwierdzili, że w toku postępowania przed Kolegium doszło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, nie wyczerpującego i błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, a także dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Pominięto okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności to, że skarżący pozostawili małoletnią M.W.bezpośrednio po jej urodzeniu. W ocenie strony skarżącej nie uzyskuje ona dochodu przekraczającego kryterium określone w uchwale. Zdaniem strony skarżącej Kolegium naruszyło zasady: prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady dwuinstancyjności postępowania. Zauważyła, że Kolegium nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Stwierdziło, że w aktach sprawy brak dowodów na okoliczności podniesione przez stronę skarżącą aby uznać, iż przed sądem zakończyło się postępowanie dotyczące anonimowej adopcji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami strona skarżąca jako rodzice dziecka jest obowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt córki umieszczonej w zakładzie opiekuńczo - leczniczym. Uznało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia sytuacji dochodowej rodziny. Ponadto wbrew zarzutom zawartym w skardze przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło ustalenia opłaty ale odstąpienia od ustalenia opłaty od dnia 1 lipca 2018 r. tym samym zarzuty dotyczące ustalenia opłaty za okres wstecz również nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2019 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o dopuszczenie dowodu z całości dokumentacji zgromadzonych w aktach postępowania przez Sądem Rejonowym w C.o sygn. akt. [...] oraz M. W., a także przed Sądem Rejonowym W. o sygn. akt [...] w celu ustalenia, iż pozostawili małoletnią bezpośrednio po jej urodzeniu, a tym samum doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 193 ust. 7 ustawy o pieczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd wziął po uwagę ex lege z urzędu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]. r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. o odmowie skarżącym odstąpienia ustalenia odpłatności za pobyt córki M.W. w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zasługiwała na uwzględnienie bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, zastosowano właściwe przepisy prawa oraz nie przekroczono granic uznania administracyjnego. W ocenie skarżących organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności zwłaszcza wobec spełnienia przez nich warunków określonych w art.193 ust. 7 ustawy o pieczy. Bezsporną okolicznością w sprawie jest fakt umieszczenia małoletniej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Organy obu instancji jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wskazywały przepisy art. 193 ust. 1, ust. 2, ust. 6-8 oraz art.194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz, 998 z póżn. zm. – dalej także "ustawa o pieczy"). Mocą art. 193 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pieczy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a ustawy o pieczy). Art. 193 ust. 7 ustawy o pieczy stanowi, że ust. 1 nie stosuje się do rodziców dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu. Stosownie natomiast do art. 194 ust.1 ustawy o pieczy opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu określającą szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, może umorzyć opłatę w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od jej ustalenia (art. 194 ust. 3). Przy czym zauważyć należy, że w art. 1 ustawy o pieczy określa przedmiot tejże ustawy . Natomiast definicje pojęć zawarte są w art. 2 ustawy o pieczy i tak: 1. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. 2. System pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. 3. Jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, placówki wsparcia dziennego, organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, ośrodki adopcyjne oraz podmioty, którym zlecono realizację zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 93 ustawy o pieczy, instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Jest to katalog zamknięty, a zakład opiekuńczo - leczniczy nie jest w nim wymieniony i nie podlega rygorom określonym w ustawie o pieczy. Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 1121 § 1 pkt 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem pozbawionym opieki i wychowania rodziców umieszczonym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do kierującego odpowiednio zakładem opiekuńczo-leczniczym, zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładem rehabilitacji leczniczej. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest ta okoliczność, że zakład opiekuńczo – leczniczy jest podmiotem działającym na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( t.j. Dz.U. 2018 r., poz 2190), funkcjonującym na zasadach określonej w tej ustawie, jak i w przepisach wykonawczych jako zakład opieki zdrowotnej Przed 1 lipca 2011 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej, działalność zakładów opiekuńczo - leczniczych uregulowana była w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. z 2007 r., nr 14, poz. 89). Sąd podkreśla, że w państwie prawa fundamentalne znaczenie ma prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zatem okoliczności związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej nie mogą być ani sporne, ani też nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Okoliczności z nimi związane, muszą być należycie udokumentowane, tak ażeby poddawały się kontroli - jak w niniejszej sprawie - Sądu. Tymczasem w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi wraz ze skargą brak jest materiałów poddających się ocenie Sądu. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły, czy w rozpatrywanej sprawie zasadnie zastosowano przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Organy nie dopełnił bowiem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 78 § 1 Kpa na żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, W myśl § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Sąd wskazuje nadto, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W rozpatrywanej sprawie Kolegium całkowicie zignorowało pismo skarżących z dnia 23 października 2018 r. będące, uzupełnieniem odwołania, jak również w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów podniesionych w tymże piśmie oraz do wniosków dowodowych strony skarżącej. Skoro strona skarżąca zakwestionowała ustalenia organu I instancji, to pozostawienie argumentów podnoszonych przez nią poza rozważaniami narusza przepisy procedury i czyni dowolnym ustalenia w zakresie omowy odstąpienia od odpłatności za pobyt ich córki w zakładzie opiekuńczo - leczniczym. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej decyzji naruszyło zasadę dwuinstancyjności, jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Dokonanie pełnych ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie jest niezbędne dla prawidłowego ukształtowania obowiązku strony skarżącej regulowania odpłatności za pobyt córki w zakładzie opiekuńczo - leczniczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odpłatność ponoszona przez rodziców nie ma charakteru kary z tytułu pobytu ich dziecka w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, a okoliczności związane z ponoszeniem tejże odpłatności nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny w sposób pogłębiony odnieść się do zarzutów podnoszonych w sposób konsekwentny przez cały czas trwania niniejszego postępowania przez stronę skarżącą. Z tego względu, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.