IV SA/Gl 94/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta J. Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1a i 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) przyznał E. F. prawo do zaliczki alimentacyjnej na rzecz P. F. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Wskazany powyżej organ postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 146, art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zaliczki alimentacyjnej przyznanej na rzecz P. F. reprezentowanego przez E. F. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolejnym postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji wstrzymał wykonanie decyzji przyznającej prawo do zaliczki alimentacyjnej. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości od dnia [...] r. prawo do zaliczki alimentacyjnej przyznane decyzją z [...] r. Nr [...] i odmówił przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz P. F. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowe czynności prawne i faktyczne podejmowane w sprawie, a następnie wskazał, że strona w dniu [...] r. przedłożyła zaświadczenie z Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., w którym Sąd informuje, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek strony o realizację alimentów przeciwko dłużnikowi J. F. zamieszkałemu w G. oraz że w chwili obecnej nie da się stwierdzić czy egzekucja będzie skuteczna. Po zwróceniu się przez organ pierwszej instancji o wyjaśnienie występujących rozbieżności pomiędzy zaświadczeniami z [...] r. i [...] r., powyższy Sąd poinformował, że pierwsze zaświadczenie z [...] r. wystawione zostało w oparciu o akta Komornika Sądowego w J. Z., z których wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna, ponieważ dłużnik w Polsce nie posiada majątku. Natomiast zaświadczenie z [...] r. stanowi informację o dalszym przebiegu postępowania w celu uzyskania alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. wpłynął do Sądu w dniu [...] r. i został przekazany za granicę w dniu [...] r. i w chwili obecnej nie można stwierdzić, czy egzekucja ta będzie bezskuteczna. Konsekwencją tychże informacji niezbędne stało się wznowienie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej z uwagi na wyjście nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 10 ust. 1a i ust. 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Dokonując zestawienia stanu faktycznego z normatywnym w sprawie, organ ten doszedł do przekonania, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego J. F. nie jest prowadzona przez zagraniczną instytucję egzekucyjną, co oznacza, że w dniu składania wniosku strona nie spełniała wymogów do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, gdyż egzekucja alimentów nie była prowadzona, a stosowne postępowanie w tym zakresie zostało uruchomione dopiero w dniu [...] r. Nadto strona nie zna miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, a zagraniczna instytucja egzekucyjna nie będzie w stanie wystawić żadnego zaświadczenia o stanie egzekucji za okres [...] ostatnich miesięcy, jak również Sąd Okręgowy nie dysponuje rzetelną informacją o stanie egzekucji, a to stanowi główną przeszkodę do ustalenia prawa do przedmiotowej zaliczki. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje z niej niezadowolenie. W jego motywach podniosła, że dłużnik od lat przebywa w G. i okoliczność ta była przez nią podawana, a organ pierwszej instancji wiedział o niej od momentu wszczęcia postępowania. Nadto zaznaczyła, że Komornik nie wywiązuje się w sposób należyty ze swoich obowiązków, ponieważ nie podejmuje działań zmierzających do wyegzekwowania należnych jej alimentów, jak również podniosła, że nie z jej winy utraciła należne jej świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało kluczowe dla sprawy przepisy prawa, mające zastosowanie w tej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego w świetle akt administracyjnych, jakimi dysponował organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. strona spełniała wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, jednakże działania podęte w [...] r. wykazały, że ujawniły się nowe okoliczności faktyczne powodujące to, że ówczesna ocena sytuacji prawnej strony winna być inna i zachodzą przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz uchylenia decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną i wydania decyzji o odmowie jej przyznania, ponieważ strona nie spełnia wymogów określonych w przepisach do jej otrzymania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zasygnalizował, że istotą zaliczki alimentacyjnej jest wsparcie osób, które nie otrzymują należnych im alimentów, ale jedynie wówczas, gdy postępowanie egzekucyjne okaże się bezskuteczne. Nadto organ ten zaznaczył, że z zaświadczenia wystawionego przez Sąd Okręgowy w G. z dnia [...] r. wynika, że postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone, a zatem strona nie spełnia wymogów do otrzymania przedmiotowej zaliczki. Z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodziła się E. F., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zakwestionowała powyższą decyzję i wskazała, że jest ona dla niej krzywdząca i pozbawia godnych warunków życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż zostały przywołane w skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w sprawie tej występują dwie kwestie sporne, które w istotny sposób wpływają na ocenę prowadzonego przez organy administracji postępowania. Pierwsza z nich związana jest z przyznaniem zaliczki alimentacyjnej, a druga odnosi się do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku pierwszej z wyodrębnionych przesłanek należy odwołać się do postanowień ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 7 tej ustawy prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Po myśli art. 2 pkt 5 powoływanej ustawy przez osobę uprawnioną rozumie się uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na podstawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Wskazane powyżej dokumenty umożliwiające otrzymanie zaliczki alimentacyjnej uzależnione są od miejsca przebywania dłużnika alimentacyjnego, ponieważ gdy dłużnik przebywa na terenie kraju wymagane jest zaświadczenie komornika sądowego, jak również postępowanie jest uruchamiane poprzez złożenie wniosku za jego pośrednictwem natomiast, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa poza granicami kraju wymagana jest informacja sądu okręgowego lub zagranicznej instytucji egzekucyjnej, a wniosek składa się do organu administracji. W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia pobieranego przez skarżącą jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Natomiast bezskutecznością egzekucji po myśli art. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy jest sytuacja, kiedy w następstwie przeprowadzonej egzekucji nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentację. Przedstawiona powyżej analiza stanu normatywnego oraz stanu faktycznego w sprawie pozwala stwierdzić, że w przypadku skarżącej występuje bezskuteczność egzekucji, ponieważ wynika ona z informacji przekazanej przez komornika Sądu Rejonowego w J. Z. Z zaświadczenia wystawionego przez niego w dniu [...] r. wynika, że w [...] r. od dłużnika alimentacyjnego nie wyegzekwowano żadnych środków. Analogiczna informacja znalazła się w zaświadczeniu wystawionym przez niego z dnia [...] r. Jednocześnie informacje przekazane przez tego komornika stanowiły podstawę dla Sądu Okręgowego do wydania zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji od [...] r., co znalazło swoje odzwierciedlenie w zaświadczeniu Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. Drugą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę są przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz istota wznowienia postępowania. Przesłanki uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej określone są w postanowieniach art. 145 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zamieszczonego we wskazanych przepisach wykazu przesłanek w ramach rozpatrywanej sprawy kluczową rolę odgrywa zamieszczona w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Istotą wznowienia postępowania jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego oraz ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wydana została już ostateczna decyzja administracyjna. Zatem oznacza to powrót do wcześniej prowadzonego postępowania i ponowne rozstrzyganie w sprawie w oparciu o nowe ustalenia poczynione w ramach wznowionego postępowania. Jednocześnie ustawodawca zakłada, że nie uchyla się decyzji dotychczasowej jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). W tym przypadku organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2). Nadto należy pamiętać o tym, że wznowienie postępowania skutkuje uruchomieniem autonomicznego postępowania administracyjnego, w ramach którego organ administracji obowiązany jest przestrzegać wszystkich wymogów wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród zasad, które muszą być przestrzegane należy wskazać na zasadę prawdy obiektywnej sprowadzającą się do niezbędności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 powyższego Kodeksu), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zamieszczoną w art. 8 wyżej wymienionego Kodeksu, jak również na zasadę informacji, zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle przedstawionego stanu normatywnego oraz po przybliżeniu stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie należy zastanowić się, czy wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i następnie wydania takiego rozstrzygnięcia jak to, które zapadło. Organ pierwszej instancji jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przywołał art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w motywach działania wskazał, że zaliczka alimentacyjna została skarżącej przyznana w następstwie jej wniosku z dnia [...] r. i zaświadczenia wystawionego przez Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., a w dniu [...] r. skarżąca złożyła nowy wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na kolejny okres zasiłkowy wraz z informacją, że w dniu [...] został złożony przez uprawnionych do alimentów wniosek, a z zaświadczenia wystawionego przez Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. wynika, że na tym etapie postępowania nie da się stwierdzić, czy egzekucja będzie nieskuteczna. W świetle tych faktów należy się zastanowić, czy wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, a w szczególności czy ujawniły się nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję. Z tej perspektywy kluczową rolę pełnią zaświadczenia wystawiane przez Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz późniejsze pisma wyjaśniające Prezesa Sądu Okręgowego w G. Poza dyskusją pozostaje fakt, że skarżąca w dniu [...] r. złożyła w Sądzie Okręgowym w G. wniosek o uruchomienie postępowania egzekucyjnego, w następstwie którego Prezes tego Sądu zaświadczeniem z dnia [...] r. w oparciu o akta komornika Sądu Rejonowego w J. Z. stwierdził bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 10 ust. 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ponieważ stanowi się w nim, że zaliczka przysługuje od miesiąca złożenia wniosku do sądu okręgowego o wykonanie wyroku. Z kolei w zaświadczeniu z dnia [...] r. Prezes Sądu Okręgowego w G. zaznacza, iż stosowny wniosek o wykonanie wyroku został złożony w dniu [...] r., a na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy egzekucja należności alimentacyjnych będzie bezskuteczna. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje sytuacja prawna wniosku skarżącej z dnia [...] r., czy wniosek ten uruchomił stosowne postępowanie, czy też nie. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że takie postępowanie zostało uruchomione, gdyż we wskazanym zaświadczeniu z dnia [...] r. Prezes Sądu Okręgowego w G. jednoznacznie wskazał, że po otrzymaniu jakichkolwiek informacji ze strony władz g. przekaże organowi administracji informacje z urzędu bez konieczności wezwania w tym zakresie. To, że skarżąca kolejnym pismem z dnia [...] r. skierowanym do Sądu Okręgowego w G. wystąpiła o prowadzenie wskazanego postępowania, nie zmienia faktu, że pierwszy wniosek został złożony [...] r. i stosownie do postanowień art. 10 ust. 1b wyżej wymienionej ustawy świadczenie skarżącej przysługiwałoby od tego miesiąca. Wskazana okoliczność posiada w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, ponieważ o ile organ pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie się nowej okoliczności, to już podjęcie rozstrzygnięcia uchylającego dotychczasową decyzję i odmawiającego przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej było przedwczesne. Do takiego wniosku skłania treść zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., w którym stwierdza on, że na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy egzekucja będzie bezskuteczna. Zatem organy administracji obu instancji orzekły w sprawie bez uzyskania końcowego stanowiska odpowiednich władz g. o skuteczności prowadzonej egzekucji, czyli podjęły rozstrzygnięcie przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a tym samym dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałym stanie faktycznym zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organy administracji ze wskazanej możliwości nie skorzystały, lecz jak zostało to zaznaczone podjęły decyzję merytoryczną polegającą na uchyleniu dotychczasowej decyzji i o odmowie przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej. W konkluzji należy stwierdzić, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestią, która wymaga ustosunkowania się jest to, czy organy administracji zasadnie prowadziły przedmiotowe postępowanie. Jak zostało to już powyżej zaznaczone, skarżąca od [...] r. nie otrzymuje zasądzonych alimentów, a wysokość zaległości jest znaczna, co potwierdzają zaświadczenia wystawiane przez uprawnionego komornika Sądu Rejonowego w J. Z. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy skarżąca nie mogła ubiegać się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej w innym trybie, a mianowicie za pośrednictwem wskazanego komornika, ewentualnie czy organy administracji nie powinny przejść na ten tryb. Odnosząc się do tych kwestii przyjdzie stwierdzić, że zdaniem Sądu nie jest możliwe dowolne wybieranie trybu ubiegania się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Uruchomienie jednego z trybów ubiegania się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wyłącza automatycznie możliwość skorzystania z drugiego. Do przyjęcia takiego wniosku skłania fakt, że każdy z tych trybów uruchamiany jest wnioskiem składanym w innym organie, gdyż w przypadku dłużników przebywających w kraju wniosek składa się za pośrednictwem właściwego komornika, natomiast, gdy dłużnik przebywa poza granicami kraju wniosek składa się do organu właściwego. W świetle przedstawionych rozważań organy administracji nie mogły w sprawie przyznać skarżącej zaliczki w oparciu o zaświadczenia wystawiane przez komornika, ponieważ w sprawie tej uruchomiony został odmienny tryb, właściwy dla sytuacji przebywania dłużnika poza granicami kraju. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ ten stosownie do wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku, jak również informacji uzyskanych od Sądu Okręgowego w G. podejmie stosowne działania w sprawie, czyli bądź zawiesi wszczęte postępowanie, albo też będzie w stanie podjąć już decyzję merytoryczną. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. SJ/