IV SA/Gl 941/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. uchylił z dniem [...] r. decyzję z dnia [...] r. nr [...], przyznającą A. G. zasiłek stały. Jako podstawę prawną decyzji wymienił art. 106 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że strona pracuje, o czym nie poinformowała pracownika socjalnego, nie dostarczyła zaświadczeń ani oświadczeń o osiągniętych zarobkach. Pracę podjął również konkubent strony. Zaznaczono, że nie ma możliwości ustalenia dochodu rodziny, która pomimo pisemnego zawiadomienia nie kontaktuje się z pracownikiem socjalnym. W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji A. G. wyraziła swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i zasiłek stały jej przysługuje. Natomiast wbrew twierdzeniu organu nie jest konkubiną J. M. i nie stanowi z nim rodziny. Wprawdzie mieszka u w/wym. jednakże prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nadto wskazała, że nie pracuje, a fakt, że "czasem przebywa w pracy u Pana J. na starganie" spowodowany jest tym, że nie jest w stanie być sama, bowiem ma "lęki samotności". Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W pierwszym rzędzie Kolegium odwołując się do akt sprawy wskazało, że organ I instancji powziął telefonicznie informację, że A. G. wraz z konkubentem pracuje na straganie. W związku z tym pracownik socjalny sporządził notatkę służbową, z której wynika, że w dniu [...] r. strona była na straganie i oświadczyła, że stragan nie jest jej własnością, a ona wraz z konkubentem pracują u znajomego bez umowy o pracę. Notatka ta została podpisana przez pracownika socjalnego. Ponadto strona będąc poinformowana o konieczności przedłożenia oświadczenia, od kiedy wraz z konkubentem pracuje i jakie osiąga z tego tytułu dochody, dokumentów tych nie dostarczyła. Na tej podstawie organ pierwszej instancji uchylił decyzję przyznającą stronie zasiłek stały. Organ odwoławczy, mając na względzie treść odwołania, w którym strona podważała ustalenia co do prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego, za konieczne uznał przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy strona wraz z J. M. wspólnie gospodarują, czy też prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a w konsekwencji ustalenie rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej strony. W tym celu wskazał na niezbędność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ustalenia czy strona partycypuje w opłatach mieszkaniowych, czy posiada wyodrębnioną powierzchnię mieszkaniową. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że skoro merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zależy od przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, to zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. podniosła, że nie pracuje na straganie i nie osiąga żadnych dochodów z tego tytułu. Wskazała, że J. M. od 16 lat prowadzi handel na straganie. Ponownie zaznaczyła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z w/wym., z którym jedynie zamieszkuje, gdyż sama nie posiada własnego mieszkania. Podała ponadto, że J. M. nie życzy sobie ingerencji w jego osobiste sprawy przez pracowników organów pomocy społecznej. Wyraziła również zastrzeżenia odnośnie funkcjonowania pomocy społecznej w M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że jej podstawę prawną stanowi art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071. - k.p.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), uchylił od dnia [...] r. decyzję z dnia [...] r. przyznającą stronie zasiłek stały. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także może zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przyznanie powyższego świadczenia uzależnione jest nie tylko od wystąpienia całkowitej niezdolność do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy, ale również od dochodu, który nie może przekraczać określonego w ustawie kryterium dochodowego. Przy czym kryterium dochodowe jest zróżnicowane w zależności od tego, czy osoba ubiegająca się o zasiłek jest samotnie gospodarującą czy też pozostającą w rodzinie. Zatem kwestia sytuacji osobistej strony, a więc czy pozostaje ona we wspólnym gospodarstwie domowym, czy też jest osobą samotnie gospodarującą oraz kwestia sytuacji dochodowej strony lub jej rodziny ma istotne znaczenie nie tylko przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego i jego wysokości, ale również dla ewentualnej jego weryfikacji, jeżeli sytuacja ta uległa zmianie. Organ pierwszej instancji przyjął, że strona, a także jej konkubent pracują, co ma wpływ na sytuację dochodową rodziny, a jednocześnie wskazał na brak możliwości zweryfikowania sytuacji dochodowej na skutek niedostarczenia przez stronę stosownych zaświadczeń. Tymczasem strona w postępowaniu odwoławczym kwestionowała nie tylko przyjętą przez organ I instancji okoliczność świadczenia pracy ale również pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z J. M., w mieszkaniu którego zamieszkuje. W tej sytuacji słusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy strona wraz z J. M. wspólnie gospodarują, czy też prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a w konsekwencji wyjaśnienie rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej strony. Wskazać przyjdzie, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] r., w oparciu o którą organ nie tylko wszczął postępowanie z urzędu ale dokonał również ustalenia, że strona oraz jej konkubent pracują. Notatka ta nie została jednak podpisana przez stronę, a zatem nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że udowodnione zostały okoliczności w niej zawarte. W tej sytuacji słusznie organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz innych dowodów celem ustalenia istotnych okoliczności mających wpływ na ewentualną weryfikację decyzji, którą przyznano stronie prawo do przedmiotowego świadczenia. Ubocznie można tylko zauważyć, że z treści podpisanego przez stronę formularza aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r., na skutek wniosku strony o przyznanie innego świadczenia z pomocy społecznej, wynika, że rodzina strony jest dwuosobowa oraz, że dochód rodziny stanowi świadczenie rentowe konkubenta, to zaś koliduje z twierdzeniami strony co najmniej w zakresie dotyczącym składu rodziny. Przyjdzie jednocześnie wskazać, iż brak przedłożenia zaświadczeń o zarobkach zasadniczo nie stanowi o braku współdziałania strony w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast podlega ocenie w świetle całokształtu materiału dowodowego w kontekście istnienia przesłanek (m.in. zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej), o których mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, których wystąpienie obliguje organ do weryfikacji decyzji bez zgody strony i na jej niekorzyść. W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, a w szczególności, aby podjęte zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.