IV SA/Gl 948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] [...] Wójt Gminy C., działając m.in. na podstawie art. art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1456 późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), uznał świadczenia rodzinne wypłacone M.R. w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] zostały przyznane M.R. świadczenia rodzinne na dzieci K.R. i I.W. na okres od [...] do [...]. W dniu [...] strona dostarczyła zaświadczenie pracodawcy o wysokości uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. [...]. Na tej podstawie ustalono, że dochód rodziny strony przekroczył kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego. W związku z tym decyzją z dnia [...] uchylone zostało prawo do świadczeń rodzinnych z dniem [...], natomiast wypłata świadczeń rodzinnych należnych za miesiąc [...] została zrealizowana w dniu [...]. Zatem świadczenie wypłacone za ten okres uznano za nienależnie pobrane. Wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Natomiast strona w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne została pouczona o obowiązku poinformowania organu wypłacającego świadczenia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń, w tym zmianie dochodu rodziny. Zdaniem organu skoro strona była poinformowana o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych, to należało uznać, że świadczenia wypłacone za [...] były nienależnie pobrane. W odwołaniu m.in. od tej decyzji M.R. podniosła, że świadczenia zostały jej wypłacone po tym jak dostarczyła pracownikowi GOPS zaświadczenia o zarobkach za miesiąc [...] oraz pomimo informacji, że jej dochód "przekroczył o [...] zł ustalone normy" oraz, że "zasiłki tj. rodzinne oraz alimenty na jednego syna zostają jej zabrane, bez możliwości ich przywrócenia w kolejnym miesiącu". Zdaniem strony organ mógł wstrzymać wypłatę zasiłków, wiedząc że jej zarobek przekroczył dopuszczalną kwotę. Podkreśliła, że pracownik GOPS nie udzielił jej jasnej i zrozumiałej informacji o konsekwencji sytuacji, która zaistniała bez jej wiedzy i świadomości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w pierwszej kolejności w całości przytoczyło treść art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych określających przesłanki uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, które zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy podlegają zwrotowi. Następnie organ odwoławczy ustalił, że strona w dniu [...] złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych załączając wymagane dokumenty i na tej podstawie decyzją z dnia [...] przyznano jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na okres od [...] do [...]. Decyzja ta zawierała pouczenie o konieczności niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Również składając wniosek strona podpisała oświadczenie o ww. obowiązku informowania organu, w szczególności o uzyskaniu dochodu, a fakt niepoinformowania o tych zmianach, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji obowiązku ich zwrotu. Dalej Kolegium stwierdziło, że strona [...] złożył zaświadczenie o uzyskanym w miesiącu [...] dochodzie w związku z podjęciem zatrudnienia w dniu [...] (o którym nie poinformowała składając wniosek o przyznanie świadczeń). Z treści odwołania strony jak i wyjaśnień organu wynika natomiast, że w dacie złożenia zaświadczenia była poinformowana o przekroczonym kryterium dochodowym uprawniającym do dalszego otrzymywania świadczeń, jak również o możliwości złożenia wniosku o zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i wstrzymaniu wypłaty świadczeń z dniem [...], na co jednak nie wyraziła zgody. W konsekwencji organ zrealizował świadczenie wynikające z decyzji w dniu [...], a następnie wszczął postępowanie, w wyniku którego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję przyznająca świadczenia rodzinne. Natomiast po tym jak decyzja ta stała się ostateczna wypłacone świadczenie uznał za nienależnie pobrane. Stąd, zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza prawa. M.R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyraziła swoje niezadowolenie z powyżej opisanej decyzji Zakwestionowała twierdzenie Kolegium, że składając wniosek o przyznanie świadczeń nie powiadomiła GOPS o podjęciu zatrudnienia. Podniosła, że po dostarczeniu zaświadczenia o zarobkach została poinformowana, że zasiłki zostaną wstrzymane. Skoro więc GOPS miał dowód mógł wstrzymać wypłatę świadczeń. Ponadto wskazała, na swoją trudną sytuację materialną, uniemożliwiającą jej spłatę nienależnie wypłaconych jej świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie dodano, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wstrzymania wypłaty świadczenia w przypadku przekroczenia dochodu uprawniającego do otrzymywania świadczeń, dlatego organ zaproponował stronie złożenie wniosku w trybie art. 155 k.p.a. i wstrzymanie wypłaty świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Otóż w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że pobrane przez skarżącą w okresie od [...] do [...] zasiłki rodzinne przyznane na podstawie decyzji z dnia [...] są świadczeniem nienależnie pobranym. Zatem podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowiły przywołane już wcześniej przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") Z wywodów znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika, że organ uznał wypłacone skarżącej zasiłki rodzinne za [...], za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. art. 30 ust. 2 pkt 1u.ś.r.. Zgodnie z ww. przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W orzecznictwie na tle przepisu art. 30 ust. 1 i 2 ww. ustawy zwraca się uwagę na rozróżnienie między pojęciem "nienależne świadczenie" a "świadczenie nienależnie pobrane". Pierwsze z nich jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania. Natomiast wywiązanie się z obowiązku wynikającego z pouczenia wpływa bezpośrednio na ocenę, czy wypłacone świadczenie można uznać za nienależnie pobrane i w konsekwencji orzekać o jego zwrocie. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w trakcie pobierania świadczeń rodzinnych przyznanych jej na okres od [...] do [...] uzyskała dochód w związku z podjęciem zatrudnienia od dnia [...]. Dochód ten z miesiąca [...], tj. miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, spowodował przekroczenie kryterium dochodowego rodziny uprawniającego do uzyskania świadczenia. Zatem zaistniała przesłanka ustania prawa do świadczenia, o której organ powziął wiadomość w dniu [...]. Organ I instancji stwierdził natomiast, że w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne skarżąca była prawidłowo pouczona o obowiązku informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń, a zatem, że była poinformowana o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych. Z argumentacji organu wynikałoby, że sam fakt pouczenia strony o obowiązku informowania określonym w art. 25 u.ś.r., jest wystarczający do uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Tymczasem taką przesłankę stanowi nie tylko sam fakt pouczenia ale także zachowanie strony niezgodne z tym pouczeniem. O nienależnie pobranym świadczeniu można bowiem mówić wówczas, gdy pomimo prawidłowego pouczenia strona świadomie pobiera świadczenie nie informując organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do ich pobierania. Można zauważyć, że także w treści wniosku o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (część VII ) wskazuje się, że niepoinformowanie organu o zmianie, o której mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji – koniecznością ich zwrotu. Oznacza to, że organ I instancji w ogóle nie rozważył aspektu zawinienia strony związanego z obowiązkiem powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego w kontekście skuteczności jej pouczenia. Jest to o tyle istotne, że strona po uzyskaniu zaświadczenia o zarobkach za miesiąc [...] w dniu [...] powiadomiła organ wypłacający świadczenia rodzinne o wysokości uzyskanego dochodu. Zatem dopełniła obowiązku powiadomienia organu wypłacającego o zmianie sytuacji dochodowej wynikającego z pouczenia. Pomimo, iż na tej podstawie stwierdzono, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, organ wypłacił za [...] świadczenie, które następnie uznał za nienależnie pobrane nie rozważając w ogóle aspektu zawinienia strony, a więc doprowadzenia przez nią swoim zachowaniem do wypłaty świadczenia, mimo ustania ku temu podstaw. Tym samym organ ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy w aspekcie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji nie odnosząc się również do tej kwestii. Wskazał przy tym dodatkowo na okoliczność nie poinformowania organu przyznającego świadczenia w dacie złożenia wniosku o podjęciu zatrudnienia. Nadto akcentował, że w dniu złożenia zaświadczenia o zarobkach skarżąca była poinformowana o przekroczeniu kryterium dochodowego uprawniającego do dalszego otrzymywania świadczenia oraz o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. i wstrzymaniu wypłaty świadczenia, na co nie wyraziła zgody. Przy czym przyjdzie zauważyć, że okoliczność ta wynika jedynie z notatki służbowej sporządzonej i podpisanej przez pracownika GOPS. W aktach brak jest natomiast informacji przyjętej i podpisanej przez stronę, z której wynikałoby, że została ona pouczona o powyższym oraz o skutkach związanych z brakiem zgody na zmianę decyzji i wstrzymanie wypłaty świadczenia, oraz że wypłacone w związku z tym świadczenie zostanie uznane za nienależnie pobrane z obowiązkiem jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Jednakowoż nie wiadomo, czy organ odwoławczy uznał wypłacone w [...] świadczenie za nienależnie pobrane gdyż, jak przyjął za organem I instancji, strona została prawidłowo pouczona o obowiązkach wynikających z art. 25 u.ś.r. we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz w decyzji przyznającej te świadczenia, czy dlatego, że w dacie składania wniosku strona nie poinformowała o zatrudnieniu, czy też, że nie wyraziła ona zgody na zmianę decyzji i wstrzymanie wypłaty świadczeń w związku z poinformowaniem jej o przekroczeniu kryterium dochodowego. Kolegium , tak jak i organ I instancji, poczynionych ustaleń nie ocenił w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ograniczając się wyłącznie do jego zacytowania wraz z innymi podstawami określonymi w art. 30 ust. 2 pkt 2-4. Tymczasem analiza przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w aspekcie uznanej w orzecznictwie sądowym definicji "nienależnie pobranego świadczenia" prowadzi do wniosku, że za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia wypłacone przez organ, który na skutek świadomego działania strony polegającego na niepoinformowaniu organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, nadal świadczenia te wypłacał. Oznacza to, że dalsza wypłata świadczeń przez organ w sytuacji jego uprzedniego powiadomienia przez stronę o zmianach powodujących ustanie prawa do tych świadczeń nie może prowadzić do uznania, że świadczenie to jest nienależnie pobrane. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy organ w oparciu o informację złożoną przez stronę ma wiedzę, że świadczenia jej się nie należą, jednakże nadal je wypłaca by następnie domagać się ich zwrotu jako nienależnie pobrane i to wraz z ustawowymi odsetkami (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za powyższym przemawia także regulacja określona w art. 28 u.ś.r., wprowadzona celem wykonywania funkcji kontrolnych przez organ dla ustalenia legalności pobierania świadczeń w związku z danymi uzyskanymi z urzędu, a nie na skutek wywiązywania się strony z obowiązków informacyjnych wynikających z art. 25 u.ś.r. Wówczas organ wypłacający świadczenia może wzywać stronę do złożenia wyjaśnień a odmowa ich złożenia lub ich niezłożenie w terminie skutkuje wstrzymaniem ich wypłaty (art. 28 ust.1). Natomiast, w przypadku, gdy strona udzieli wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, wypłaca się świadczenia rodzinne od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu świadczeniowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie (art. 28 ust. 2). Z przepisu tego a contrario wynika, że jeżeli po złożeniu wyjaśnień strona nie spełnia warunków określonych w ustawie świadczeń tych się nie wypłaca. Tym bardziej więc, nie ma podstaw do wypłaty świadczeń, gdy strona zachowując się zgodnie z pouczeniem dopełnia obowiązku poinformowania o zmianie jej sytuacji, skutkującej ustaniem prawa do świadczenia. Wobec powyższego należało stwierdzić, że sprawa skarżącej nie została należycie wyjaśniona i oceniona czym naruszono art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym uwzględni ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Wobec powyższych okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c wymienionej wyżej ustawy orzeczono, jak w sentencji.