IV SA/Gl 950/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że wnioskodawca nie mieszka na stałe i nie gospodaruje w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, ponieważ od [...] r. odbywa karę pozbawienia wolności, jak również nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a wynika to z informacji od zarządcy budynku. Nadto od czasu osadzenia wnioskodawca nie był urlopowany i nie otrzymał żadnej przepustki. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T. K., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji a także podniósł, że od 9 miesięcy nie jest opłacany czynsz za zajmowany przez niego lokal, ponieważ organ pierwszej instancji odmawia mu przyznania dodatku mieszkaniowego, a on do [...] r. odbywa karę pozbawienia wolności. Zaznaczył także, że wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu decyzji posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji wpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniosło się do sytuacji związanej z nabyciem prawa do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu odwoławczego kluczową rolę odgrywają dwa elementy: kryterium dochodowe odnoszące się do wnioskodawcy i osób z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe oraz powierzchniowe odnoszące się do lokalu. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku powołując się błędnie na brak tytułu prawnego do tego lokalu ze strony odwołującego się, nadto podniesiono, że strona w tymże lokalu nie zamieszkuje, co także wzbudza kontrowersje w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ odwoławczy zaakcentował, iż nie można stosować automatyzmu w sytuacji, kiedy osoba nie zamieszkuje w danym lokalu lecz należy to zawsze indywidualizować. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, że strona od [...] r. odbywa karę pozbawienia wolności. Ustalono, że od chwili osadzenia wnioskodawca ani razu nie przebywał w przedmiotowym lokalu. Przy ocenie sytuacji faktycznej i prawnej organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie zamieszkującej w lokalu i jest to jedna z przesłanek przyznania dodatku. W dalszej części uzasadnienia organ ten odniósł się do orzecznictwa sądów administracyjnych na okoliczność sytuacji zbliżonej do tej, która występuje w rozpatrywanej sprawie. Przeprowadzona analiza skłoniła ten organ do przyjęcia stanowiska, że strona faktycznie przebywa w zakładzie karnym (Areszcie Śledczym w O.), a lokal przy ul. [...] jest pustostanem, a w myśl orzecznictwa dodatek mieszkaniowy nie przysługuje na pokrywanie kosztów utrzymania pustostanu, tym samym osoba, która jest uprawniona do zajmowania lokalu, faktycznie w tym lokalu nie zamieszkuje to nawet gdyby spełniała ustawowe kryteria dotyczące dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej to dodatek mieszkaniowy nie będzie jej na ten lokal przysługiwał. Nadto zaznaczono, że mocą unormowań obowiązujących na terenie miasta G. osoby opuszczające zakłady karne otrzymują lokale socjalne, a tym samym nie jest niezbędne utrzymywanie pustostanów. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. K.. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podniósł, że wystąpił już do sądu penitencjarnego o warunkowe przedterminowe zwolnienie oraz postawił retoryczne pytanie, gdzie będzie mieszkał po opuszczeniu zakładu. Nadto zaznaczył, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie sądowe dotyczące jego wypadku na kopalni, który miał miejsce w 1998 r., a cała korespondencja jest kierowana na ten adres, nadto zaznaczył, że jest to dla niego szczególne miejsce i z tego powodu chce w nim mieszkać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał własnych ustaleń. W szczególności organ ten odniósł się do problematyki związanej z zajmowaniem lokalu i doszedł do przekonania, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego jest samodzielne faktyczne zajmowanie lokalu mieszkalnego lub prowadzenie w nim gospodarstwa domowego wraz z osobami, które nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego, lecz prawo do zamieszkiwania wywodzą z tytułu prawnego wnioskodawcy. Organ ten zauważył, że ustawodawca nie wykluczył osób odbywających karę pozbawienia wolności z grona uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, jednakże pośrednio to wynika z definicji pojęcia gospodarstwa domowego. Z uwagi na fakt, że osoba odbywająca karę pozbawienia wolności pomimo zameldowania na pobyt stały nie zamieszkuje w nim i nie gospodaruje, a jej centrum spraw bytowych skoncentrowane jest w zakładzie, w którym odbywa karę pozbawienia wolności. W rozpatrywanej sprawie strona od [...] r. odbywa karę pozbawienia wolności, a tym samym nie spełnia wymogów do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższą decyzję wniósł T. K.. W skardze tej uznał, że organ odwoławczy dopuścił się rozpatrzenia jego wniosku z naruszeniem prawa załatwienia sprawy w rozsądnym terminie oraz zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania karnego. W motywach skargi podniósł, że z uwagi na skutki wypadku w kopalni nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Nadto zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie ubiegającej się jeżeli zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu jednorodzinnym. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy wykazać się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu względnie oczekiwać na lokal zamienny lub socjalny oraz zamieszkiwać w tym lokalu. W rozpatrywanej sprawie organy administracji spotkały się z sytuacją, w której skarżący dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. Okoliczność ta była kwestionowana przez organ pierwszej instancji w ramach pierwszego podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, jednakże już w pierwszej decyzji organu odwoławczego zagadnienie to zostało w sposób jednoznaczny rozwiązane, ponieważ skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające przysługujące mu prawo do zajmowanego lokalu. Zatem do rozważenia pozostaje druga kwestia, a mianowicie zamieszkiwanie w danym lokalu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie zamieszkującej w danym lokalu i ponoszącej z tego tytułu wydatki. Do takiego wniosku skłania analiza przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z przepisów tych wynika, że świadczenie to przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych do których przysługuje im tytuł prawny, nadto osoba taka obowiązana jest do opłacania należnego czynszu, ponieważ stosownie do postanowień art. 7 ust. 11 powyższej ustawy w przypadku nie opłacania na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny przez osobę, której przyznano dodatek mieszkaniowy, wówczas następuje wstrzymanie wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania zaległości. Innym unormowanie, które odwołuje się do elementu zamieszkiwania w danym lokalu mieszkalnym jest art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym organ odmawia przyznania dodatku, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących jest mniejsza niż wykazana w deklaracji. Przywołane powyżej przepisy nie zawierają rozwiązania, mocą którego osoba przebywająca w areszcie śledczym bądź odbywająca karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym nie może w sposób prawnie skuteczny ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednakże w polu widzenia należy mieć i taką okoliczność, że osoba odbywająca karę pozbawienia wolności z zasady nie zamieszkuje i gospodaruje w lokalu mieszkalnym do którego posiada tytuł prawny, ponieważ na danym etapie jej życia centrum spraw jest skoncentrowana w zakładzie penitencjarnym, w którym odbywa karę. Jednocześnie należy dostrzec, że orzecznictwo sądów administracyjnych nawiązuje do zasady indywidualizacji, ponieważ akcentuje się w nim konieczność rozważenia, czy dana osoba korzysta z przepustek, czy przebywa w zakładzie zamkniętym czy półotwartym, a także długość wymierzonej kary. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący od [...] r. odbywa karę pozbawienia wolności, a przewidywany jej koniec przypada na dzień [...] roku i w okresie od umieszczenia do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący nie skorzystał z żadnej przepustki, jak również w tym okresie nie przebywał nawet jednego dnia w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] oraz od momentu osadzenia w zakładzie karnym nie opłaca należnego czynszu, a w okresie wcześniejszym nie posiadał dodatku mieszkaniowego. Dodatek taki przysługiwał do grudnia 2006 r. K. Z. osobie, która zamieszkiwała ze skarżącym w tym mieszkaniu i dysponowała tytułem prawnym do niego. W świetle przedstawionego stanu faktycznego przyjdzie podzielić stanowisko przyjęte przez organy administracji obu instancji, że skarżący w okresie od maja 2008 r. czyli do dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a tym samym nie spełnia wymogów do otrzymania wspomnianej pomocy ze strony Państwa. Na marginesie przeprowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że dodatki mieszkaniowe zaliczane są do szeroko rozumianej pomocy społecznej, a zgodnie z treścią art. 13 ustawy o pomocy społecznej świadczenia takie nie przysługują osobom odbywającym karę pozbawienia wolności. Zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zasadny, ponieważ po myśli wskazanego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie [...] r., w sytuacji, kiedy akta od organu pierwszej instancji wpłynęły w dniu [...] r. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy załatwia sprawę w terminie miesiąca od dnia wpłynięcia akt sprawy. Zatem w sprawie tej organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z przekroczeniem terminu wynoszącym 5 dni, co nie może być interpretowane jako podjęcie rozstrzygnięcia w zwłoce. Tym bardziej, że skarżący nie uruchomił żadnego postępowania w zakresie bezczynności organu odwoławczego. W analogiczny sposób należy odczytać przywołane przez skarżącego przepisy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach oraz Kodeksu postępowania karnego. Do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia związana z sytuacją skarżącego po opuszczeniu zakładu karnego, otóż przyjdzie zauważyć, że gmina G. przyjęła uchwałę mocą której osoby opuszczające zakład karny, a wcześniej posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, otrzymują lokal socjalny. Oznacza to, że skarżący po opuszczeniu zakładu będzie mógł otrzymać od miasta lokal, który zapewni jego potrzeby mieszkaniowe,. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW