IV SA/Gl 951/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Prezydent Miasta C. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał M. K. (dalej "strona", "osoba uprawniona" lub "skarżąca"), reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I. K., prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 400,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 do 30 września 2012 r. Świadczenie było wypłacane przedstawicielowi ustawowemu osoby uprawnionej. W trakcie prowadzonych czynności urzędowych organ pierwszej instancji uzyskał informację, że na rzecz osoby uprawnionej zostały przekazane alimenty za pośrednictwem Kancelarii Komornika Sądowego w C. od dłużnika alimentacyjnego A. Z. w kwotach: 329,99 zł w dniu [...] r., 613,71 zł w dniu [...] r. oraz w kwocie 57,36 zł w dniu [...] r., tj. w okresie wypłacania przez organ właściwy wierzyciela świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o zwrocie przez I. K. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.001,06 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 345,27 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ; wywodząc, że ta decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną oraz podnosząc wadliwość polegającą na określeniu w jednej decyzji wysokości nienależnie pobranego świadczenia i orzeczenie o obowiązku jego zwrotu. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył wyżej opisane postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. wszczął w stosunku do osoby uprawnionej postępowanie w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji orzekł o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobranego przez I. K. kwocie 1.001,06 zł - przyznanych dla osoby uprawnionej na podstawie decyzji z dnia [...] - za nienależnie pobrane. Jako stronę postępowania oznaczył małoletnią uprawnioną do alimentów, reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego. W uzasadnieniu odwołał się do definicji legalnej świadczeń nienależnie pobranych zamieszczonej w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz do art. 23 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wywiódł, że mając na uwadze fakt, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługiwały osobie uprawnionej w okresie od 1 marca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. ze względu na równoczesne pobieranie alimentów za pośrednictwem Komornika Sądowego od dłużnika alimentacyjnego, należy uznać, że są świadczeniami nienależnie pobranymi. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i przytoczył treść art. 2 pkt 7 ustawy. W tym miejscu trzeba jednak wskazać, że przepis został przytoczony w innym brzmieniu niż przepis przytoczony przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podał publikatora i nie wyjaśnił w żaden sposób tej rozbieżności. Kolegium odwołało się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika że u w okresie wypłacania przez organ właściwy wierzyciela świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona równocześnie otrzymała alimenty za pośrednictwem Kancelarii Komornika Sądowego w C. od dłużnika alimentacyjnego, a to: w dniu [...] r. w kwocie 329,99 zł i w kwocie 613,71 zł oraz w dniu [...] r. w kwocie 57,36 zł. I. K. nie poinformowała organu pierwszej instancji o tym fakcie pomimo tego, że decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] r. zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu, albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, który złożył wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, obowiązani są do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Pouczenie takie zawierał również wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego złożony przez I. K. w dniu [...] r. Decyzja przyznająca świadczenia jak i wniosek zawierały również pouczenie, że nienależnie pobrane świadczenia o których mowa w art. 2 pkt. 7 ustawy wraz odsetkami podlegają zwrotowi, zgodnie z art. 23 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji ustalił jedynie wysokość nienależnie pobranego świadczenia; nie orzekł natomiast o obowiązku zwrotu tej kwoty, albowiem to powinno być przedmiotem odrębnego postępowania i orzeczone odrębną decyzją. Wskazało, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. W związku z tym okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, albowiem ustawodawca wyraźnie określił przesłanki uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyjaśniła, że alimenty w kwocie 1.001,06 zł zostały wypłacone przez komornika w dniu [...] r., natomiast decyzja o przyznaniu świadczeń wpłynęła do kancelarii komornika w dniu [...] r. Podkreśliła, że pieniądze wpłacone przez komornika były zaległościami; dłużnik alimentacyjny wcześniej nie płacił alimentów. Natomiast na dzień [...] r. uregulował zadłużenie wobec MOPS na konto komornika Wyniknęła nawet nadpłata w kwocie 22,78 zł. Swoją argumentację wsparła treścią pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z dnia [...] (kopia). Stwierdziła, że nie rozumie dlaczego w takiej sytuacji MOPS żąda zwrotu rzekomo niesłusznie pobranych świadczeń; konsekwencje powinien ponieść pracownik, który spowodował, iż decyzja z dnia [...] r. została doręczona komornikowi urzędującemu w tej samej miejscowości dopiero w dniu [...] r. Nadto podkreśliła, że jest bezrobotna i utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z MOPS W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie wskazany zakres kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i na mocy art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. umorzył to postępowanie. Postępowanie toczyło się w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Osobą uprawniona była małoletnia M. K. a świadczenia pobierał jej przedstawiciel ustawowy – I. K.. Organy w swoich rozstrzygnięciach stwierdziły, że stroną postępowania w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane jest małoletnia M. K., ponieważ jest osobą uprawnioną do alimentów. Dokonując kontroli tych rozstrzygnięć pod kątem zgodności z prawem w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji i organ odwoławczy wskazały na różne brzmienie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Co prawda art. 23 ust. 1 ustawy ("Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.") nie zmieniał brzmienia, to jednak do jego zastosowania konieczne było posłużenie się definicją legalną pojęcia nienależnie pobranych świadczeń (art. 2 pkt 7 ustawy), która to definicja już zmianom ulegała. Organ pierwszej instancji wskazał na definicję legalną w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Następnie wywiódł, że mając na uwadze fakt, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługiwały osobie uprawnionej w okresie od 1 marca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. ze względu na równoczesne pobieranie alimentów za pośrednictwem Komornika Sądowego od dłużnika alimentacyjnego, należy uznać, że są świadczeniami nienależnie pobranymi. Ta konkluzja nie odwołuje się do żadnej z wymienionych przesłanek kwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobranego, lecz do przesłanki równoczesnego pobierania alimentów. Organ nie wyjaśnił dlaczego stosuje przepis w innym brzmieniu niż brzmienie przytoczone w uzasadnieniu decyzji. Nie przeprowadził żadnych rozważań dotyczących kwestii intertemporalnych. Natomiast Kolegium posłużyło się definicją legalną w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r., zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium wskazało, że u w okresie wypłacania przez organ właściwy wierzyciela świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona równocześnie otrzymała alimenty za pośrednictwem Kancelarii Komornika Sądowego w C. od dłużnika alimentacyjnego, a to: w dniu [...] r. w kwocie 329,99 zł i w kwocie 613,71 zł oraz w dniu [...] r. w kwocie 57,36 zł. Z przekazanych Sądowi akt wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego wpłynął do organu właściwego wierzyciela w dniu [...] r. i świadczenie zostało przyznane na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. W aktach brak dokumentów czy informacji wskazujących na obowiązek zastosowania ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. Organy na takie okoliczności również się nie powołały. W świetle natomiast art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. Nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu. W tym stanie rzeczy nie istniały podstawy do stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy nie wynika, że prawo do świadczeń powstało przed tą datą. Z tego względu stwierdzić przyjdzie, że organy orzekały w oparciu o przepis nie znajdujący zastosowania w sprawie (organ odwoławczy wprost wskazując przepis niewłaściwy; organ pierwszej instancji wskazując przepis właściwy, ale faktycznie stosując przepis niewłaściwy), co czyni koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego decyzji tych organów ze względu na naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 ustawy. Nie jest to jednak jedyne i najistotniejsze uchybienie, którego organy się dopuściły. Nie do przyjęcia jest bowiem dokonany wybór i zastosowanie w sprawie efektu wykładni art. 23 ust. 1 ustawy, z której to interpretacji wynika, iż w każdym przypadku pobrania nienależnego świadczenia zobowiązana do zwrotu jest osoba uprawniona. Oparty na regulacji zawartej w tym przepisie obowiązek zwrotu odnosi się do osoby, która pobrała nienależnie świadczenia. W przypadku małoletniego uprawnionego osobą pobierającą świadczenie będzie zazwyczaj jego przedstawiciel ustawowy, na którego można nakładać obowiązek zwrotu (por. prawomocne wyroki tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1214/11 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 873/14; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ ustala osobę, która pobrała to świadczenie. Nie zmienia tej sytuacji nawet okoliczność uzyskania przez uprawnionego pełnoletniości (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczeń występował jego przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia w czasie małoletniości osoby uprawnionej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 21/09, LEX nr 595312, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie odmiennego poglądu. Według koncepcji organów małoletnia uprawniona do świadczeń musiałaby bowiem zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów ustawy i celem tej regulacji, jak i z ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Otóż ustawa nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą tą może być osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy, co wynika z art. 15 ust. 1. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy, to on jest zobowiązany do właściwego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7). Na nim ciąży też obowiązek powiadamiania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (art. 19 ust. 1). Zwrócić należy uwagę na zapis art. 19 ust. 2 mówiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jest raczej oczywiste, że pojęcie "osoby otrzymującej" jest bliższe pojęciu "osoby pobierającej" niż "osobie uprawnionej", a nie może ulegać wątpliwości, że ów obowiązek z art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do małoletniego uprawnionego lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Systemowa analiza wskazuje więc, że osoba pobierającą nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy jest osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie; jest to więc przedstawiciel ustawowy w przypadku małoletniości osoby uprawnionej. Potwierdza to sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 kodeksu cywilnego). Skoro zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego małoletniego, to nie ma uzasadnionych racji, by osoba uprawniona do alimentów odpowiadała swoim majątkiem (którego zresztą najczęściej nie posiada) za działania swojego przedstawiciela. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększeniu majątku osoby uprawnionej. W tym warunkach przerzucenie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem sprawiedliwości, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od osoby uprawnionej do alimentów omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 23 ust. 1 ustawy) poprzez uznanie, że świadczenia zostały nienależnie pobrane przez małoletnią uprawnioną do alimentów - co miało wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia, że świadczenia zostały nienależnie pobrane przez małoletnią uprawnioną do alimentów ocenić trzeba jako bezprzedmiotowe ze względów podmiotowych, co czyni koniecznym umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. O kosztach nie orzekano ze względu na ustawowe zwolnienie.