IV SA/Gl 951/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, , , po rozpoznaniu w 8 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w kwestii wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi postanawia: przywrócić termin do wniesienia skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. pismem z [...]r. wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. i podkreślił, że obowiązują one od 1 czerwca 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. Pismem z 9 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Kolejnym pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. J.S. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "odwołanie" od propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia [...]r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W odwołaniu tym wnosił o jej uchylenie i o pozostawienie go w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na w/w pismo z dnia 7 czerwca 2017 r. poinformował J.S., że z przepisów prawa wynika, iż nie miał obowiązku przedstawienia mu "propozycji służby". Wskazał, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. W końcowej części pisma wskazano na możliwość zwrócenia się do Zespołu do spraw monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia 27 sierpnia 2017 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na złożoną mu przez Dyrektora Izby Administracji w K. pisemną propozycję z dnia z dnia [...]r., określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K., kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Dodatkowo wskazał, że w przypadku gdyby Sąd uznał skarżony akt za decyzję administracyjną to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku Sądu, gdyż może mieć to wpływ na jego prawa i obowiązki. W trakcie przeprowadzonej w dniu 27 marca 2018 r. rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J.S. W uzasadnieniu wydanego na rozprawie rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że propozycja zatrudnienia z [...]r. złożona stronie skarżącej jest decyzją administracyjną, od której stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca w swoich pismach wskazała jednoznacznie, że nie zgadza się z doręczonym jej aktem, zatem wykorzystała przysługujące mu prawo i skorzystała ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tego pisma "odwołanie" nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej stronie skarżącej propozycji "zatrudnienia" nie zawarto żadnych pouczeń. W sprawie tej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...]r. udzielił odpowiedzi stronie skarżącej. W odpowiedzi wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Następnie odwołał się do postanowień art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt. 2 wskazanej ustawy i zaakcentował, iż ustawa ta nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Zatem organ ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Sąd uznał, że pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznał za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że decyzja organu z dnia [...]r. o numerze [...] nie uwzględniająca odwołania strony z dnia 7 czerwca 2017 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu 20 lipca 2017 r. Termin do skutecznego wniesienia skargi na w/wym. decyzję upłynął w dniu 21 sierpnia 2017 r. (skarga wniesiona została w dniu 31 sierpnia 2017 r.) Sąd zważył także, że rozstrzygnięcie z dnia [...]r. nie zawierało pouczeń co do trybu odwoławczego – prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zatem strona skarżąca ma prawo do ponownego złożenia na to rozstrzygnięcie skargi do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia.– w trybie art. 87 P.p.s.a. Wnioskiem z dnia 29 marca 2018 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 kwietnia 2018 r.) pełnomocnik strony skarżącej wraz ze skargą wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniosek zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Z treści art. 87 P.p.s.a. wynika natomiast, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. W sprawie niniejszej spełnione zostały wymogi formalne konieczne do uwzględnienia wniosku. A mianowicie stwierdzić należy, że dochowany został 7 – dniowy termin do złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 27marca 2018 r., czyli w dniu Kiedy Sąd przesądził, że pismo z dnia [...]r. jest decyzją administracyjną. Wniosek z 29 marca 2018r. (nadany 3 kwietnia 2018 r.) jest zatem złożony w terminie 7 – dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Spełniono także warunek równoczesnego dokonania czynności, której nie dokonano w terminie, ponieważ wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono skargę. W ocenie Sądu, uprawdopodobniono także okoliczności, że niedochowanie terminu było niezawinione. Pełnomocnik skarżącego dołożył bowiem należytej staranności pozwalającej na przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art.112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (a taką sytuację uznać należy za równoważną z brakiem pouczenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wykładnia, opartej o brzmienie wskazanego wyżej przepisu, normy prawnej zmierzać powinna do zapewniania stronie ochrony przed skutkami błędnych działań organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, iż analiza tej normy prawnej nie może pomijać wartości akcentowanych w treści zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) jak również stanowiącej punkt wyjścia dla wszystkich obecnych w procedurze administracyjnej norm - zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W kontekście rzeczonej sprawy, z zasady praworządności wywieść należy, ciążący na organie bezwzględny obowiązek przestrzegania i stosowania się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa jak i sprawowania pieczy nad praworządnym przebiegiem całego postępowania (art. 7 k.p.a. zdanie pierwsze). Obowiązek ten obejmuje konieczność prawidłowego stosowania norm procedury administracyjnej, jako warunek zapewniania sprawiedliwego procesu administracyjnego, oraz zapewnienia stronie możliwości korzystania ze wszystkich przysługujących jej praw. Zasada zaufania obywateli do władzy publicznej stwarza zaś po stronie organu obowiązek podejmowania wszelkich działań w taki sposób, by kształtować i utrwalać postrzeganie przez obywateli państwa i jego organów jako instytucji nie tylko kompetentnych, ale również przewidywalnych, działających w sposób merytoryczny, sprawiedliwy i odpowiedzialny. Jak podnoszono w pracy "Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych", (P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009 r., s.67) z aksjologicznego punktu widzenia zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa gwarantować ma obywatelom bezpieczeństwo prawne, umożliwiające przewidywalność działań organów, a także prognozowanie działań własnych. Tym samym zasada zaufania rozumiana może być jako wymóg zachowania najwyższych standardów merytorycznych w prowadzeniu przez organ postępowania, co w naturalny sposób wiąże się z obowiązkiem prawidłowego pouczania stron o przysługujących im uprawnieniach procesowych. W sytuacji podjęcia przez organ błędnych działań, zasada zaufania wymaga by były one usuwane bez szkody dla strony. Syntetyzując rozważania dotyczące wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania obywatela do państwa, sprowadzić ją można do obowiązku zachowania możliwie najwyższej jakości działań administracji publicznej tak w odniesieniu do podejmowanych rozstrzygnięć, jak i sposobu procedowania. Określana może być ona zatem tradycyjnie jako zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej lub jako zasada rzetelnego procesu administracyjnego, który prowadzi przecież do powstania i ugruntowania zaufania obywatela do władzy publicznej. Organ administracji publicznej nie może zatem przez swoje działania szkodzić stronie, lub przenosić na nią konsekwencji własnych błędów. Dostrzegalny jest także związek między zasadami zaufania, oraz informowania stron postępowania, które pozostają w funkcjonalnej zależności. Organ, realizując tę zasadę, kształtuje pozostałe, bardziej szczegółowe normy postępowania administracyjnego, chociażby dotyczące pouczeń dotyczących przysługujących stronom środków prawnych. Organ, który uchybił zasadzie, powinien podjąć czynności, które zmierzać będą do naprawienia swojego błędu. Pamiętać należy przy tym, iż uchybienie zasadzie informowania stron o ich prawach i obowiązkach nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla podmiotu administrowanego. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące podstawowych wartości i reguł postępowania administracyjnego, pozwalają uznać, iż zarówno zasada zaufania obywatela do państwa jak i zasada informowania mają charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ten aspekt winien być zatem szczególnie eksponowany w procesie interpretacji zarówno tych norm jak i powiązanej z nimi normy wyrażonej w przepisie art. 112 k.p.a. Wyrażona w przywoływanym przepisie zasada nie ponoszenia przez stronę szkody związanej z zastosowaniem się do błędnego pouczenia dokonanego przez organ ma charakter gwarancyjny. Ma ona równoważyć słabszą względem organów pozycję innych uczestników postępowania administracyjnego. Dokonując wykładni normy wyrażonej w art. 112 k.p.a. wskazać należy na podnoszoną, zarówno w literaturze (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.s. 81) jak i w orzecznictwie regułę harmonizowania wyników wykładni opartych o różne dyrektywy interpretacyjne. Jak podnosi NSA w wyroku z 29 listopada 1988 r. sygn. IV SA 790/88 (dost. ONSA 1989/2/66) "Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową (gramatyczną), stosowania także innych metod wykładni, na przykład systemowej, historycznej czy wreszcie wykładni celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu w jakim, wydano dane przepisy i tłumaczącej ich sens w świetle tego celu". Zgodnie z przytoczonym wyżej stanowiskiem uwzględnić należy cel wprowadzenia przez ustawodawcę gwarancji wyrażonej w art. 112 k.p.a. Zasada ta zapewnić ma stronie ochronę przed skutkami zastosowania się do błędnych instrukcji udzielonych przez organ administracji publicznej. Strona ma bowiem podstawy sądzić, iż informacje udzielane jej przez organ są poprawne i wiążące. Co więcej działać powinna w zaufaniu do tych informacji. W sytuacji zaś wprowadzenia strony przez organ administracji publicznej w błąd, zasada zaufania obywatela do państwa, wymaga by strona nie poniosła z tego tytułu negatywnych konsekwencji i mogła skorzystać ze wszystkich swoich uprawnień które wskutek nieprawidłowego działania organu zostały ograniczone. Tym samym zasada ta prowadzić powinna do odwrócenia negatywnych skutków związanych z błędnym pouczeniem strony przez organ i przywrócenia stanu w którym strona znalazła by się w sytuacji poprawnego działania organu administracji publicznej. W przypadku procedury sądowoadministracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 86 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.