IV SA/Gl 958/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm., dalej: ustawa) umorzył postepowanie wszczęte wnioskiem W. K. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 26 czerwca 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. K. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że strona w dniu 29 czerwca 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Zaznaczono także, że na podstawie decyzji organu nr [...] z dnia [...] odmówiono przyznania ww. stronie świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. w związku z niespełnieniem kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Ponadto organ wskazał, iż ustalono, że nie zaszły żadne zmiany w sytuacji rodzinnej strony mające wpływ na przyznanie świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji organ I instancji powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, iż podstawą umorzenia postępowania może być sytuacja, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją, umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu strona podniosła, że pozostaje w związku małżeńskim, jednakże nie mieszka z mężem i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazała, że przy ustalaniu, kto wchodzi w skład rodziny należ badać stan faktyczny, a nie przyjmować jedynie stan prawny oraz powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1709/11 z dnia 14 lutego 2012 r. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że strona w dniu 2 stycznia 2018 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 na dziecko S. K. We wniosku wskazała, że rodzina strony jest dwuosobowa (wnioskodawczyni i syn), a dziecko strony nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Strona złożyła oświadczenie, że w 2016 r. uzyskała dochód w wysokości 5 400 zł z tytułu alimentów od ojca dziecka zasądzone wyrokiem sądu. W dniu 26 lutego 2018 r. strona uzupełniła wniosek w ten sposób, że w składzie rodziny wymieniła męża M. K. Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji w oparciu o dane o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów oraz o dane z systemu informatycznego ZUS o składkach na ubezpieczenie zdrowotne ustalił, że w 2016 r. strona uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 11 491,13 zł, a M. K. dochód w wysokości 26 552,31 zł. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji przyjął, że w 2016 r. rodzina strony uzyskała dochód w łącznej wysokości 38 043,44 zł. Na tej przyjęto, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 3 170,29 zł, tj. 1 056,76 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Powyższe oznacza, że nie zostało spełnione wynoszące 800 zł kryterium dochodowe z art. 5 ustawy uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W tak ustalonym stanie sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia wychowawczego na ww. dziecko w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Następnie organ odwoławczy wskazał, że strona w dniu 29 czerwca 2018 r. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, zaś organ I instancji po ustaleniu, że w sytuacji dochodowej strony nie zaszły żadne zmiany na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji merytorycznej załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (np. śmierć strony będącej osobą fizyczną w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego) oraz przedmiotowe (np. gdy dana sprawa nie podlega załatwieniu w drodze kolejnej decyzji merytorycznej ze względu na wydanie decyzji ostatecznej funkcjonującej w obrocie prawnym, która rozstrzygnęła sprawę tożsamą pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą będącą przedmiotem ich aktualnego postępowania tj. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na ten sam okres świadczeniowy 2017/2018. Kolegium podkreśliło, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, ponieważ w sprawie występuje ta sama strona i nie uległa zmianie sytuacja członków rodziny. Sprawa jest tożsama również pod względem przedmiotowym, bowiem tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny w zakresie faktów prawotwórczych oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co oznacza, iż dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przyjął, że ponowne wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego naruszałoby zasadę res iudicata i tym samym doprowadziło by do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że [...] Centrum Świadczeń oprócz zapytań kierowanych do stosownych organów o wysokość dochodów jej małżonka, powinno ustalić stan faktyczny, tzn. czy skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo domowe z mężem. W jej opinii sam fakt płacenia przez męża alimentów na dziecko świadczy o tym, że z nią nie zamieszkuje, a organ I instancji przy ustalaniu dochodu jej rodziny powinien kierować się nie wysokością dochodów męża lecz wysokością alimentów wypłacanych na dziecko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. Tym samym podkreślenia wymaga, czego jakby nie dostrzega strona skarżąca, że dwukrotnie wystąpiła do organu pierwszej instancji z tożsamym podmiotowo-przedmiotowym wnioskiem. Otóż po raz pierwszy w dniu 2 stycznia 2018 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 na dziecko S. K., który został rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...] który orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia wychowawczego na ww. dziecko w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. Decyzję tę strona zaskarżyła, a Kolegium po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Następnie, po raz drugi, strona w dniu 29 czerwca 2018 r. złożyła kolejny – tożsamy w przedmiocie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, zaś organ I instancji po ustaleniu, że w sytuacji dochodowej strony nie zaszły żadne zmiany na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem. Objętą niniejszą skargą decyzją Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że przedmiot postępowania został już prawomocnie rozstrzygnięty decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] którą utrzymano w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania stronie świadczenia wychowawczego na ww. dziecko w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. Skoro zaistniała przeszkoda do ponownego rozpoznania sprawy ostatecznie i prawomocnie zakończonej, to prawidłowo Kolegium uznało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o umorzeniu postępowania za zasadne. Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy stanowiłoby bowiem naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraziłoby to rozstrzygnięcie na zarzut z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja rozstrzygająca już w danym przedmiocie to brak jest podstawy prawnej — bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji — do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej ponownie w tym samym przedmiocie. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby – jak wskazano powyżej – podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wystąpienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania powinien je albo umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., zaś w przypadku stwierdzenia tej przesłanki w trakcie badania warunków formalnych stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Podkreślenia wymaga, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzeczenie to pomimo zmian nomenklaturowych zachowało na aktualności i stanowiąc o ugruntowanej i niezmiennej od tegoż czasu wykładni rozumienia pojęcia powagi rzeczy osądzonej toteż wymaga przytoczenia. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja ostateczna — a takowy przymiot miała decyzja Kolegium z dnia [...] nr[...] , utrzymująca w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania stronie świadczenia wychowawczego na ww. dziecko w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. — korzysta z powagi rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z postawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami w których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji staja się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637). Jak zatem słusznie wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zatem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu jest bezprzedmiotowość postępowania, która oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa oraz ustalonego stanu faktycznego nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanka bezprzedmiotowości jest zatem ściśle związana z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Tym samym objęta skargą decyzja Kolegium została wydana zgodnie z prawem i zasługiwała na jej utrzymanie w mocy. Toteż mając to na uwadze Sąd uznał zarzuty i wnioski zwarte skardze za nie zasługujące na uwzględnienie. Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.