IV SA/Gl 959/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant referent stażysta Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M.B., W.M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie egzekwowania decyzji administracyjnej, dotyczącej przekroczenia dopuszczalnych norm poziomu dźwięku w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], do czasu uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie interwencji z dnia [...] r. M. B.-M. i W. M., dotyczącej uciążliwości hałasowej emitowanej przez pracujące urządzenia zakładu stolarskiego położonego przy ul. [...] w J., z którym w obszarze zwartej zabudowy miejskiej położonej w śródmieściu sąsiaduje budynek mieszkalny zajmowany przez małżeństwo M. Przeprowadzone pomiary hałasu komunalnego w mieszkaniu interweniujących osób, wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku, dlatego w dniu [...] r. została wydana decyzja Nr [...]. Na podstawie powołanej decyzji właściciel zakładu stolarskiego - M. M. w terminie do dnia [...] r. miał spowodować, aby hałas, pochodzący od pracujących urządzeń, przenikający do pomieszczeń mieszkalnych interweniujących osób, nie przekraczał dopuszczalnych wartości. Na wniosek tego właściciela, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. decyzją nr [...] z dnia [...] r,. przedłużył do dnia [...] r. termin do wykonania decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...]. Jednak pomimo wykonanych w stolarni prac w postaci zabudowy kurtyny i ściany działowej, oddzielającej halę maszyn od części magazynowej, dopuszczalne normy hałasu były nadal w nieznacznym stopniu przekroczone. W dniu [...] r. właściciel zakładu stolarskiego, M. M. podniósł kwestię zgodności budynku zajmowanego przez osoby interweniujące z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, w szczególności pytał, opierając się o treść § 326 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), czy zajmowany przez te osoby budynek posiada takie rozwiązania budowlane, które zezwalają na to, że powstający poza budynkiem hałas przenika do jego wnętrza w związku z jego rozbudową i adaptacją pomieszczeń, w stosunku do stanu pierwotnego. Mając na uwadze zgłoszone przez właściciela zakładu stolarskiego wątpliwości i pytania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o zajęcie stanowiska we wskazanej kwestii, bowiem jego zdaniem, od uzyskanej wiedzy zależeć będzie dalsze postępowanie w tej sprawie i do czasu udzielenia odpowiedzi, postępowanie w tym zakresie zawiesił postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], które zostało doręczone M. B.-M. i W.i M. oraz M. M. W zażaleniu od powyższego postanowienia M. B.-M. domagała się jego uchylenia, bowiem zawieszenie postępowania naraża ją na negatywne oddziaływanie hałasu, co może spowodować poważną szkodę interesu społecznego oraz narusza określoną w art. 12 K.p.a. zasadę wnikliwego i szybkiego, a także niezwłocznego załatwienia sprawy. Postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 kt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymane zostało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przywołany został stan faktyczny sprawy i zauważono, że biorąc pod uwagę wykonane już prace dokonane przez właściciela zakładu stolarskiego M. M., w celu ograniczenia hałasu pochodzącego od pracujących maszyn stolarskich i dotychczasowe ograniczenie hałasu, a także tylko nieznaczne jego przekroczenie, nie można mówić o narażeniu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego bądź na poważną szkodę wobec interesu społecznego. W tej sytuacji nie ma zastosowania w sprawie art. 100 § 2 K.p.a., a rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. jest bardzo istotne, gdyż od niego zależy możliwość wykonania przez właściciela zakładu stolarskiego, M. M., nakazów wynikających z decyzji z dnia [...] r., której termin wykonania został przedłużony następną decyzją z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. B.-M. i W. M. przywołali stanowisko zaprezentowane w odwołaniu oraz zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 100 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, domagając się uchylenia wadliwego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaakcentowali, że są osobami starszymi i schorowanymi, dla których nadmierny hałas przez 8 godzin dziennie stanowi duże obciążenie dla zdrowia i prowadzi do uszkodzenia słuchu, nadwrażliwości, jak również do nerwicy. Jednocześnie wskazali, że zajmowany przez nich budynek już po wybudowaniu, w trakcie budowlanego odbioru był sprawdzany pod kątem norm budowlanych, które uwzględniają czynnik hałasu, dlatego jakiekolwiek zawieszenie postępowania, celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpoznając skargę, w świetle powołanych wyżej przepisów, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa procesowego. Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska i nadzoru sanitarnego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Stosownie do treści art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez organy sanitarne, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...], które to postanowienie utrzymało w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] r. Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie egzekwowania decyzji administracyjnej, dotyczącej przekroczenia dopuszczalnych norm poziomu dźwięku w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], do czasu uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W zaistniałej sytuacji stwierdzić trzeba, iż skoro przedmiotem postępowania jest zawieszenie postępowania, to należy w sprawie stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestią kluczową jest odpowiedź na pytanie, czy toczące się z wniosku skarżących postępowanie (interwencja z dnia [...] r.) zakończone prawomocną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] r. Nr [...], która następnie została zmieniona decyzją tego samego organu z dnia [...] r. [...] i to tylko w zakresie przedłużenia terminu jej wykonania, może być zawieszone z urzędu na wniosek właściciela zakładu stolarskiego M. M. Podstawą tego pytania stało się uznanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J., że wątpliwości i pytania stawiane w dniu [...] r. przez tegoż właściciela, stanowią zagadnienie wstępne dla sprawy już zakończonej przez ten organ powołaną prawomocną decyzją z dnia [...] r. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zawiesza postępowanie" oznacza po pierwsze, że zawieszenie postępowanie jest w takim przypadku obowiązkiem organu, po drugie zaś musi istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a więc postępowanie zostało wszczęte i jest w toku. Natomiast pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2008, Wyd. 9, str. 456 i nast.). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Podsumowując, zwieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Z akt sprawy wynika bowiem, iż zawieszone postępowanie nie było "postępowaniem w toku", ale postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r., jak również nie było postępowaniem wszczętym z wniosku właściciela zakładu stolarskiego M. M., ale na skutek interwencji samych skarżących, jak też nie było postępowaniem egzekucyjnym wszczętym z urzędu przez wierzyciela. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że powołaną decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. już wcześniej rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżących i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. W przypadku jej nie wykonania organ administracji mógł ewentualnie wszcząć postępowanie egzekucyjne w sprawie, ale nie na nowo rozpatrywać sprawę już rozstrzygniętą i zakończoną. W tym stanie rzeczy nowy wniosek z dnia [...] r. właściciela zakładu stolarskiego M. M. został błędnie potraktowany jako kwestia istotna dla rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej powołaną decyzją ostateczną z dnia [...] r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r. Taki stan rzeczy nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem nie ma oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie w rozpatrywanej sprawie odmiennej wykładni musiałoby prowadzić do wniosku, iż organ administracji może podjąć na nowo w każdym czasie sprawę zakończoną decyzją ostateczną przy potrzebie odmiennej jej oceny w oparciu o zagadnienie wstępne, które ponownie warunkuje sposób jej rozstrzygnięcia. Jest to wniosek w sposób oczywisty niezgodny z prawem. Zdaniem Sądu sprawa wszczęta przez skarżących została zakończona i dlatego organ administracji pierwszej instancji był uprawniony tylko do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w którym wskazane przez M. M. wątpliwości i pytania mogły stanowić ewentualne środki jego obrony jako dłużnika. Zatem oba organy orzekające w sprawie błędnie uznały podniesione przez M. M. argumenty za wskazujące na zaistnienie podstawy do zawieszenia postępowania. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że to organ administracji pierwszej instancji powinien badać wykonanie nałożonych obowiązków, w oparciu o treść ostatecznej decyzji z dnia [...] r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r. Zresztą nawet, gdyby toczyło się jakiekolwiek postępowanie to wątpliwe jest, aby przedmiot pytania do organu nadzoru budowlanego stanowił prejudykat, który nie dotyczy przedmiotu nakazu sanitarnego. Natomiast, gdyby toczyła się egzekucja nałożonych na M. M. obowiązków to stronami takiego postępowania nie są oboje skarżący, ale sam M. M., jako właściciel zakładu stolarskiego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy we wskazanym zakresie i to już po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ pierwszej instancji z urzędu rozpocznie właściwe postępowanie, w którego toku zbada wszelkie zarzuty. Odmienne zachowanie, które miało miejsce w niniejszej sprawie, spowodowało pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej przez ten sam organ decyzją z dnia [...] r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji bezzasadnie wydał postanowienie w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania, co stanowi naruszenie prawa procesowego, mogące mieć znaczenie dla wykonania jego decyzji z dnia [...] r. Nr [...], która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r. Wobec tego, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co powoduje konieczność ich uchylenia, w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 132 i art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono o niewykonalności zaskarżonego postanowienia, a w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.