IV SA/Gl 96/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie WSA Stanisław Nitecki, WSA del. Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zjazdów z dróg publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz "A" Spółki Akcyjnej w C. kwotę złotych [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w C. odmówił "A" S.A. w C. zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego na działkę o nr ewid. gruntów [...] obr. [...] z al. A w C.. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. Nr 71 z 2000r., poz. 838 ze zm.) oraz § 79 i załącznika nr 5 pkt 5.6.2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka posiada zjazd indywidualny z ulicy B, graniczy również z al. A, drogą zaliczaną do kategorii dróg krajowych, której parametry techniczne i użytkowe odpowiadają klasie drogi głównej "G". Zdaniem organu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i |Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz.14 30) na drodze tej klasy należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Organ przyznał również, że "A" S.A uzyskała pozytywną opinię na wykonanie zjazdu, ale opinia dotyczył zjazdu tymczasowego, na czas remontu. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony istniejący już tymczasowy zjazd z alei A na posesję "A" nie wpłynąłby negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, w czasie jego funkcjonowania nie doszło bowiem do żadnych kolizji drogowych. Strona podniosła również, iż o możliwości lokalizacji większej ilości zjazdów na odcinku Al. A od Al. C do ul. D decyduje: mała długość tego odcinka, istnienie jezdni o trzech pasach ruchu w każdym kierunku, istniejąca sygnalizacja świetlna na obydwu końcach tego odcinka. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. l pkt 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi miał prawo do odmówienia zgody na lokalizacje zjazdu indywidualnego. Skoro Al. A jest drogą klasy "G", należy ograniczyć ilość zjazdów, tym bardziej, że nieruchomość odwołującego się posiada zjazd indywidualny z ulicy B. Na powyższą decyzję "A" S.A. w C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o jej uchylenie. W skardze strona podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie powołało się jedynie na przepisy ustawy o drogach publicznych, a strona skarżąca zarzuciła również naruszenie normy art. 7 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia stanu faktycznego, oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, polegające na nie przeprowadzeniu rozprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, zaś sposób podjęcia rozstrzygnięcia pozostawiony jest uznaniu organu. Na rozprawie w dniu 30 marca 2006r. przedstawiciel skarżącej Spółki dodatkowo podniósł, że inne podmioty gospodarcze w sąsiedztwie otrzymały zezwolenia na zjazd z ulicy A, będąc w podobnej sytuacji, co powoduje, że organy nie traktują wszystkich na równych prawach. Dodatkowo wyjaśnił, że w związku z brakiem przedmiotowego zjazdu bardzo utrudnione jest prowadzenie działalności [...] ponieważ potencjalni klienci nie mają możliwości dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 dalej w skrócie p.p.s.a) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Spółki Akcyjnej "A" uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Trafny jest zarzut naruszenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, poza przytoczeniem przepisów prawa materialnego i sformułowaniem ostatecznego wniosku, nie zawarły w uzasadnieniu swych decyzji żadnych ustaleń, pozwalających na kontrolę legalności decyzji. Wykonanie zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), przy czym przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają przesłanek, od których zależy udzielenie lub też odmowa udzielenia takiego zezwolenia. Podstawowym kryterium sprecyzowanym w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430) jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Przepis §9ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast powołany przez organ I instancji załącznik nr 5 pkt.5.6.2. ww rozporządzenia dotyczy projektowania konstrukcji nawierzchni dróg i zalecanej konstrukcji nawierzchni stanowiska postojowego. Organ nie wykazał, jakie znaczenie ten przepis miał dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych unormowań wynika, że decyzja organu administracji przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej jest więc decyzją w znacznej mierze uznaniową. W związku z tym w sprawie niniejszej organ zobligowany był do należytego przeprowadzenia postępowania, wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynienia prawidłowych ustaleń stosownie do przytoczonych wyżej kryteriów, rozważenia wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydania decyzji, z której w sposób precyzyjny wynikają przesłanki zgody lub odmowy zgody na zjazd., decyzji spełniającej wymogi przewidziane w treści przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Taka decyzja nie mogła być decyzją dowolną. Ocena legalności polega na badaniu, czy przy jej wydawaniu nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w rozumieniu art. 7 k.p.a., czyli interes społeczny i słuszny interes stron. Organ bowiem, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia stanu faktycznego w świetle wszystkich mających zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa materialnego, a wydaną decyzję powinien wnikliwie i logicznie uzasadnić. Zaskarżona przez Spółkę "A" decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organy I instancji nie odpowiada powyższym kryteriom. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wydając decyzje naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Przede wszystkim organy nie podjęły niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie zgromadziły materiału dowodowego, w oparciu o który można skutecznie wywieść, że wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu Al. A na nieruchomość ze Spółki na naruszałoby interes społeczny, zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie odpowiadałoby kryteriom bezpieczeństwa, o których mowa w cytowanym rozporządzeniu Ministra Transportu z 1999r. Akta sprawy wskazują, że nie toczyło się postępowanie wyjaśniające ani dowodowe. Z decyzji nie wynika, jaka np odległość dzieli sporny zjazd od najbliższych skrzyżowań, w jakiej odległości usytuowane są inne zjazdy po tej samej stronie jezdni, ile ich jest na odcinku między najbliższymi skrzyżowaniami, z czego wypływa wniosek, że zjazd Spółki wprowadziłby stan zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ponadto organy rozstrzygające sprawę nie uzasadniły swego stanowiska w jakikolwiek sposób, umożliwiający kontrolę sądu. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że organy oparły się wyłącznie na własnym przekonaniu o prawidłowości poglądu, iż zjazd zagrażałby bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego.. Tymczasem podkreślić należy, iż samo przekonanie organu nie może zastąpić postępowania dowodowego w powyższym zakresie, bowiem obowiązek szczególnie dokładnego zbadania sprawy i wnikliwego uzasadnienia decyzji istnieje właśnie przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji dokonają niezbędnych ustaleń dla wyjaśnienia, czy projektowany przez "A" zjazd odpowiada kryteriom określonym w ustawie o drogach publicznych i powołanych przepisach wykonawczych, czy też – i z jakich względów – jego istnienie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego na tym odcinku. Organy winny m.in. ustalić rodzaj jezdni (jedynie z pism skarżącego wynika, że al. A jest drogą trzypasmową), odległość zjazdu od najbliższych skrzyżowań, liczbę zjazdów już istniejących na tym odcinku drogi po obu stronach jezdni i wskazać wyraźnie kryteria będące podstawą oceny wniosku spółki "A". W toku postępowania należy też zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium, stosowanie do art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki.