IV SA/Gl 973/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Starosty M., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M., na podstawie art. 10 ust. 3 i art. 79 ust. 1 - 6, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz § [...], § [...] pkt [...], § [...], § [...], § [...] Załącznika nr [...] do Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r. Rady Powiatu M. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. [...] ust. [...] cyt. ustawy (Dz. U. W. Śl. Nr [...] z [...] r. poz. [...]), § 1 pkt 1b, pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznych (Dz. U. Nr 135 poz. 950 z 2006 r.) oraz § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. nr 233, poz. 2344 z 2004 r.) postanowił zwolnić częściowo J. G. z ponoszenia opłaty za pobyt córki K. G. w rodzinie zastępczej i ustalić wysokość częściowej opłaty – od dnia [...] r. do dnia [...] r. na kwotę [...] zł. – od dnia [...] r. do dnia [...] r. na kwotę [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Z analizy zebranej dokumentacji wynika, że J. G. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z konkubiną H. M. i jej synami P. i P. M. oraz pełnoletnią córką konkubiny – A. P., która samotnie wychowuje syna Ł. P. J.G. jest niepełnosprawny i otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie [...] zł., ponadto jest zatrudniony za wynagrodzeniem w kwocie [...] zł. Jego konkubina otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł. miesięcznie i świadczenia rodzinne na dwoje dzieci w kwocie [...] zł. oraz zaliczkę alimentacyjną w kwocie [...] zł. Córka konkubiny jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej, otrzymuje na syna zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł. Łączny dochód rodziny – pomniejszony zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej o kwotę miesięcznej raty z tytułu spłaty zaległości alimentacyjnych J. G. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tj. [...] zł. - wyniósł [...] zł. Przy uwzględnieniu w składzie rodziny dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód rodziny jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego tj. od kwoty [...] zł. W związku z tym, że matka dziecka nie żyje, a dziecko nie otrzymuje z tego tytułu renty rodzinnej, J. G. – na podstawie § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych – ponosi odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej do wysokości połowy kwoty udzielanej na dziecko miesięcznej pomocy tj. kwoty [...] zł. Zgodnie z § [...] Uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] r., jeżeli dochód strony mieści się w przedziale 101 – 150 % kryterium dochodowego, wysokość opłaty wynosi [...] % kwoty wypłacanej comiesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Dochód J. G. mieści się w tym przedziale, wobec tego częściowa opłata, jaką powinien ponosić wynosi [...] zł miesięcznie. Ponadto jego niepełnosprawność, stanowi zgodnie z § [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r. Rady Powiatu M. podstawę do częściowego zwolnienia zainteresowanego z ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Wobec tego, zgodnie z art. 79 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej, J. G. został częściowo zwolniony z ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i ustalona kwota opłaty wynosi [...] zł. miesięcznie. W odwołaniu J. G. wniósł o zmianę decyzji przez całkowite zwolnienie go z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wskazał, że jego sytuacja materialna jest trudna, gdyż wraz z konkubiną ma na utrzymaniu jej dwóch synów, którzy uczęszczają do szkoły zawodowej oraz bezrobotną córkę i jej dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania i przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto poddał ocenie decyzję organu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem oraz zasadności w świetle materiału dowodowego. Podkreślił, że zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, od uznania starosty, zależy rozmiar udzielonej przez niego pomocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. G. podniósł, że jego córka bezpodstawnie została umieszczona w rodzinie zastępczej. Podkreślił, że nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej i wobec tego dziecko powinno przebywać wraz z nim. W przeciwnym razie nie powinien ponosić opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 15 Kodeksu Postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że w wyniku wniesienia odwołania, sprawa administracyjna podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jak podkreśla się w piśmiennictwie – sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980. s. 144 i nast.). Powyższa teza wielokrotnie była prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 K.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., IVSA 2498/98, LEX nr 48645). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem oraz jego zasadności w świetle zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie nie rozpatrzył sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Stanowi to naruszenie przepisu art. 138 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc nie może poprzestać tylko na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast w ramach oceny zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, należało poddać analizie podstawy zastosowania częściowego zwolnienia rodziców z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) oraz w wydanych na podstawie art. 79 ust. 6 tej ustawy, przepisach Uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Jednakże według § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344), w przypadku gdy jedno z rodziców nie żyje, a dziecko nie otrzymuje z tego tytułu renty rodzinnej, drugie z rodziców ponosi odpłatność za jego pobyt do wysokości odpowiadającej połowie kwoty udzielanej na dziecko miesięcznej pomocy pieniężnej. Natomiast przepis art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Na podstawie zaś art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Wydana na podstawie przepisu art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, Uchwała Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w § [...] ust. [...] załącznika do uchwały powtarza w dosłownym brzmieniu treść przepisu art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej a w ust. [...] stanowi, że rodzice dziecka mogą być częściowo zwalniani z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, takich jak m. in. długotrwała choroba, udokumentowana odpowiednim zaświadczeniem lekarskim, niepełnosprawność w rodzinie. Ponadto przepis § [...] załącznika do uchwały stanowi, że przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, stosuje się kryteria ustalone tabelą stanowiącą integralną część załącznika. Według regulacji zawartej w pozycji [...] tabeli, przy dochodzie stanowiącym 101-150 % kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wysokość ponoszonej odpłatności w stosunku do wysokości wypłacanej comiesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka, którą powinien ponosić każdy z rodziców biologicznych wynosi [...] %. Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze przesłankę w postaci niepełnosprawności w rodzinie, na podstawie tabeli częściowego zwalniania rodziców biologicznych z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, ustalił kwotę częściowej odpłatności skarżącego za pobyt K. G. w rodzinie zastępczej. Według rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, skarżący ponosi odpłatność za pobyt córki w rodzinie zastępczej do wysokości połowy kwoty udzielanej na dziecko miesięcznej pomocy pieniężnej, gdyż matka dziecka nie żyje, a dziecko nie otrzymuje renty rodzinnej. Zgodnie z § [...] załącznika do Uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] r., zwanego również załącznikiem do uchwały, ustalono zatem opłatę należną od skarżącego w wysokości [...] % kwoty, stanowiącej połowę wypłacanej comiesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, gdyż dochód J. G. mieścił się w przedziale 101 – 150 % kryterium dochodowego. Jednocześnie organ administracji wskazał, że niepełnosprawność skarżącego, stanowi zgodnie z § [...] załącznika do uchwały, podstawę do częściowego zwolnienia zainteresowanego z ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy cytowane rozstrzygnięcie pierwszej instancji, stwierdzić należało, że przy jego wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu § [...] ust. [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r. Rady Powiatu M., stanowiącego powtórzenie art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. W konsekwencji również decyzja utrzymująca w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Do ustalenia wysokości opłaty skarżącego za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, organ zastosował tylko przepis § [...] cytowanego wyżej załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. i określił wysokość tej opłaty na podstawie kryteriów wymienionych we wskazanej w tym przepisie tabeli. Pomimo, że jednocześnie wskazał, iż niepełnosprawność skarżącego, stanowi zgodnie z § [...] załącznika do uchwały podstawę do częściowego zwolnienia zainteresowanego z ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Natomiast z zestawienia przepisów § [...] i § [...] załącznika do uchwały wynika, że unormowanie § [...] określa podstawy ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (odsyłając w tym zakresie do kryteriów dochodowych sprecyzowanych w tabeli), podczas gdy regulacja zawarta w § [...] ust. [...] i [...] załącznika wprowadza podstawę do dalszego obniżenia opłaty, ustalonej według regulacji § [...] załącznika do uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji, ustalając wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, był zobowiązany do rozważenia, czy występujące w sprawie okoliczności wyczerpują kryteria szczególnie uzasadnionej sytuacji, określonej w § [...] ust. [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r. Według bowiem unormowania § [...] ust. [...] tego załącznika, starosta – ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej – uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. W razie wystąpienia okoliczności, przykładowo wymienionych w § [...] ust. [...] załącznika, organ administracji obligatoryjnie uwzględnia je przy określeniu wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji – w wyniku błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania cytowanego unormowania – w ogóle pominął ocenę w powyższym zakresie. Jest to tym bardziej rażące, że w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż niepełnosprawność skarżącego, stanowi zgodnie z § [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r., podstawę do częściowego zwolnienia zainteresowanego z ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Wobec zastosowania wysokości opłaty określonej na podstawie regulacji § [...] załącznika - organ orzekający był zobowiązany do wskazania przyczyn uznania, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyczerpujące kryteria zastosowania opłaty obniżonej według § [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r. Wynika to bowiem z obligatoryjności uwzględnienia czynników wymienionych w § [...] ust. [...] załącznika do uchwały tj; sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej zainteresowanego. W rozpoznawanej sprawie, wskutek błędnej wykładni, nie zostały rozważone przez organy administracji obydwu instancji przesłanki zastosowania przepisu § [...] ust. [...] i ust. [...] załącznika do uchwały z dnia [...] r., stanowiącego podstawę ustalenia opłaty w niższej kwocie niż określona według § [...] załącznika tej uchwały. W związku z tym, zrealizowana została przesłanka uchylenia decyzji, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., bowiem stwierdzone naruszenie prawa materialnego, dotyczyło podstaw określenia wysokości opłaty, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, a wobec tego bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto przy wydaniu decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z którymi organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc nie może poprzestać tylko na kontroli rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec tego, według art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., stanowiło podstawę uchylenia decyzji. Mając na uwadze naruszenie prawa materialnego przy wydaniu decyzji organów obydwu instancji oraz wymienione wyżej naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający zastosuje wskazaną w niniejszych rozważaniach wykładnię przepisu § [...] ust. [...] i ust. [...] w związku z § [...] załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. Następnie przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt córki skarżącego w rodzinie zastępczej organ oceni, czy występujące w sprawie okoliczności tj. stan zdrowia i niepełnosprawność J. G., wyczerpują kryteria szczególnie uzasadnionej sytuacji, określonej w § [...] ust. [...] załącznika do uchwały. W razie stwierdzenia podstaw zastosowania obniżenia opłaty według regulacji § [...] załącznika do uchwały, organ szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia konkretnej wysokości opłaty. W przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ drugiej instancji uwzględni, że jest zobowiązany do rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie.