IV SA/Gl 975/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka ( spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., nr 23 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P., od decyzji Prezydenta Miasta S., z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 168,86 zł miesięcznie na okres od 01 maja do 31 października 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że A. P. w dniu 15 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał w nim, iż zajmuje - na podstawie umowy najmu - lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 38m2. Podał także, iż prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe, a także że dochody gospodarstwa domowego za 3 miesiące wynoszą 8.678,48 zł, tj. 2.892,83 zł miesięcznie, a na osobę w rodzinie 964,27 zł. Wyliczając łączną kwotę wydatków na mieszkanie wskazał kwotę 860,54 zł. Dane dotyczące mieszkania potwierdził zarządca budynku. Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Specjalista Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przyznał A. P. (dalej także strona) dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,86 zł miesięcznie na okres od 01 maja do 31 października 2016 r. Przedstawiając stosowne wyliczania organ pierwszej instancji podał, że powierzchnia użytkowa mieszkania wynosi 38 m2, a zatem jest mniejsza od powierzchni normatywnej, która wynosi 45 m2. Miesięczne wydatki mieszkaniowe (po uwzględnieniu korekty czynszu) wynoszą:471,36 zł. Ryczał za brak centralnego ogrzewania 38 m2 * 5 kWh * 0,5257 zł, daje wynik 99,88 zł. Z kolei ryczałt za brak ciepłej wody 3 os. * 20kWh * 0,5257 = 31,54 zł. Obliczone wydatki wraz z ryczałtem (z uwzględnieniem powierzchni normatywnej) w ocenie organu I instancji wynoszą 602,78 zł, a średni miesięczny dochód na osobę: 2 892,83 zł/ 3 osoby = 964,28 zł. Następnie podał, że najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosi: 882,56 zł * 125,00% = 1 103,20 zł, a zatem dochód na 1 osobe nie przekracza dopuszczalnego dochodu. Dodatek mieszkaniowy na rodzinę 3-osobową obliczony jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 15,00% średniego miesięcznego dochodu rodziny daje wynik 168,86 zł, to jest: 602,78 zł - 15 % * 2 892,83 zł. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona, wyrażając tym samym niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia. W odwołaniu wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją bowiem nie uwzględnia ona ponoszonych kosztów centralnego ogrzewania, w które wyposażony jest lokal. Ponadto odwołujący wyeksponował, że lokal jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania a brak w nim centralnie ciepłej wody. Jednocześnie zanegował uwzględnienie ryczałtu za brak centralnego ogrzewania. Zaznaczył przy tym, że w lokalu jest centralne ogrzewanie, co zresztą konsekwentnie wywodził. Tym samym wniósł o ponowne przeliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem wszystkich faktycznie ponoszonych kosztów utrzymania lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc powyższe ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu wskazało na art. 5 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 188 ze zm., dalej także: ustawa) a następnie m.in. jej art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, i art. 6 ust. 7, 8 i ust. 10 oraz 11. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że lokal zajmowany przez stronę nie należy do mieszkaniowego zasobu gminy. Wydatki na mieszkanie zgodnie z art. 6 ust 6 ustawy wynoszą 471,36 zł powiększone o ryczałt z tytułu braku centralnie ciepłej wody - 31,54 zł oraz ryczałt z tytułu braku centralnego ogrzewania 99,88 zł wyniosły 602,78 zł. Jego zdaniem organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo uwzględniając w wydatkach rodziny ryczałt z tytułu braku centralnego ogrzewania bowiem lokal strony nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania (budynek nie jest podłączony do zewnętrznej miejskiej sieci cieplnej). Z umowy najmu lokalu wynika, że rozliczenie kosztów centralnego ogrzewania nastąpi na podstawie odrębnej umowy z wynajmującym. Dodatek mieszkaniowy obliczono jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 15% średniego miesięcznego dochodu rodziny, tj. 602,78 zł - 15% z kwoty 2.892,83 zł = 168,86 zł. W skardze na powyższą decyzję - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Głównego Specjalistę Wydziału Gospodarki Lokalowej w S. z dnia [...]- strona zakwestionowała wysokość przyznanego jej dodatku mieszkaniowego na okres 01 maja do 31 października 2016 r. Zaskarżając ją w całości zarzuciła jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez nieustalenie faktycznych kosztów centralnego ogrzewania, 2) art. 6 ust. 7 tej poprzez jego niezastosowanie, 3) § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156 poz. 1817 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do lokalu nie jest dostarczana energia cieplna dla celów ogrzewania. Formułując powyższe zarzuty wniosła o: a) uchylenie decyzji SKO oraz UM S. oraz nakazanie zaliczenia wydatków za centralne ogrzewanie zgodnie z ustawą jak również obliczenie wydatków zgodnie z posiadanym standardem mieszkania; b) nakazanie SKO i UM S. zweryfikowania i poprawy wszystkich błędnie podjętych decyzji dotyczących dodatków mieszkaniowych wydanych w 2016 r.; c) zasądzenie wypłaty należnego dodatku mieszkaniowego wraz z odsetkami od zaległości i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto właściciela budynku; d) zasądzenie na jego rzecz zwrotu ewentualnych kosztów postępowania przed Organami administracyjnymi oraz Sądem. Uzasadniając stwierdziła, że zaskarżona była inna niż dotychczas otrzymywane, a przyznany w niej dodatek był rażąco niski w stosunku do dotychczas otrzymywanego oraz jej miesięcznych opłat za mieszkanie. Zdaniem autora skargi organ odwoławczy błędnie uznał, że w "rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo uwzględniając w wydatkach rodziny ryczałt z tytułu braku centralnego ogrzewania bowiem lokal strony nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania (budynek nie jest podłączony do zewnętrznej miejskiej sieci cieplnej). Z umowy najmu lokalu wynika, że rozliczenie kosztów centralnego ogrzewania nastąpi na podstawie odrębnej umowy z wynajmującym". (dowód - decyzja SKO nr[...]). Zaznaczył, że najemca lokalu nie ma obowiązku znać źródła zasilania budynku w ciepło, istotne jest jedynie czy lokal mieszkalny jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, a jego mieszkanie jest w taką instalację wyposażone. Podkreślił także, że ustawodawca w przyznawaniu dodatków mieszkaniowych nie określił wymogu, do jakiego typu kotłowni musi być podłączony lokal mieszkalny (elektrociepłownia czy ciepłownia to też jest kotłownia tylko w większej skali), bo segregacja na użytkowników podłączonych do sieci miejskiej i niepodłączonych jest niedopuszczalna i stanowi rażącą niesprawiedliwość. Wobec tego argumentację organów I i II instancji, że budynek powinien być podłączony do zewnętrznej, miejskiej sieci cieplnej, przez co taki lokal może być zakwalifikowany jako posiadający centralne ogrzewanie określił, jako nie mającą żadnej podstawy prawnej. W piśmie z dnia 6 marca 2017 r., (k. 36 akt sprawy) wskazał, że aby rozwiać jego wątpliwości dotyczące zaliczenia kosztów centralnego ogrzewania do dodatku mieszkaniowego wystąpił drogą mailową, w dniu 8 stycznia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa - Departament Mieszkalnictwa, z prośbą o opinię dotyczącą tego problemu. W dniu 3 lutego 2017 r. Ministerstwo wysłało swoją opinię na temat interpretacji art. 6 ust 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które dołączył. Nadto wskazał, że w październiku 2016 r. złożył wniosek o dodatek mieszkaniowy na kolejne 6 miesięcy. Po kolejnych odwołaniach do SKO, otrzymał decyzję nr [...] w której to decyzji SKO stwierdziło, że UM S. winien uwzględnić wydatki poniesione na centralne ogrzewanie przy ustalaniu kwoty dodatku mieszkaniowego, gdyż wykazano podczas wizji w moim mieszkaniu istnienie takiej instalacji. Decyzję tę także dołączył do pisma. w załączniku. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. nr 718 ze zm., dalej: Ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy Ppsa, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a tej ustawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje wyłącznie ocena, czy w sprawie organy prawidłowo zrealizowały prawo strony do wnioskowanego przez nią dodatku w objętym skargą zakresie. Spór koncentruje się wokół oceny czy organy prawidłowo ustaliły czy lokal strony "nie jest" czy też "jest" wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a tym samym jakie, w tych ramach, znaczenie ma źródło zasilania w energię cieplną do celów grzewczych i to, że budynek w którym zamieszkuje nie jest podłączony do zewnętrznej miejskiej sieci cieplnej. Tym samym w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, jak również właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych. W drugiej, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie. Skoro zatem po stronie organów brak jest uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która nie spełnia ustawowych przesłanek to ich ustalenie jest obowiązkiem organu, czemu w przedmiotowej sprawie organy nie sprostały. Prawidłowe ustalenie wszystkich przesłanek i właściwa ich ocena są gwarantem właściwego ukształtowania prawa strony do otrzymania dodatku mieszkaniowego i określenia jego wysokości. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 6 ust. 7 ustanowił, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego, to ustalenie to spoczywa na organie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie wiadomo na jakiej podstawie, a tym samym w jaki sposób ustaliły organy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, to czy lokal mieszkalny "nie jest" czy "jest" wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania. Wobec tego, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest zatem spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 7 i 10 ustawy, a ustawodawca nie przewidział odstępstw od ustalonych warunków, a w art. 6 określił zasady ustalania jego wysokości, to wszystkie te elementy muszą być prawidłowo ustalone. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy jawi się uwaga, że we wniosku strony z dnia 15 kwietnia 2016 r. w pozycji "sposób ogrzewania lokalu: centralne ogrzewanie" zakreślone są dwa pola: "jest" oraz "brak", przy czym pole "jest" posiada dwa zakreślenia znakiem "X" (analogicznie jak "brak") oraz grafizmem przekreślającym to oznaczenie. W tych okolicznościach nie wiadomo w sposób jednoznacznie pewny, co w rzeczywistości zakreślił wnioskodawca. Tym bardziej, że konsekwentnie we wszystkich pismach kierowanych do organu podnosi, że "lokal jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów grzewczych", a organ wywodząc wprost przeciwnie nie przeprowadza na te okoliczność żadnego dowodzenia. Kwestia ta nie została zatem ustalona inaczej niż dowodzi strona. Jednocześnie organy I i II instancji wywodząc odmiennie, nie wiadomo na jakiej podstawie, nie przeprowadziły na tę okoliczność dowodu i nie ustosunkowały się do wniosku strony, że "w razie wątpliwości i pytań technicznych związanych z instalacją centralnego ogrzewania w moim lokalu proszę o kontakt w właścicielem budynku" Jeżeli zatem ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, to - jak wskazano powyżej - obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dowodzenia w sposób pozwalający na ustalenie prawa do dodatku ale i jego wysokości, gdyż rozpatrując wniosek o jego udzielenie muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w omawianej ustawie. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 83/09; z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1898/10; z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/09; z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt I OSK 1449/13 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stąd też podniesione przez skarżącego kwestie dotyczące wyposażenia jego lokalu w instalację grzewczą nie zostały przez organy pierwszoinstancyjny jednoznacznie ustalone a zaakceptowane przez organ drugoinstancyjny pomimo konsekwentnych twierdzeń strony zawartych w odwołaniu. Na marginesie należy wskazać, że w sprawie nie wiadomo także dlaczego w sprawie strony przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym okoliczność ta ustalana jest przez te organy niekonsekwentnie i odmiennie. Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest powrót sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który kierując się uwagami i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien podjąć stosowną decyzję. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.