IV SA/Gl 976/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie NSA Zofia Borowicz, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 05 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w M. działając na podstawie art. 37k ust. 1 i ust. 9, art. 6 ust. 2 i art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładów pracy... /Dz.U. Nr 36 poz. 341 z 1999 r./ przyznał A. G. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 1999 r. w wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego, jednak nie mniej niż 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnego. Do decyzji tej dołączony został "protokół z ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego" z dnia [...] 1999 r., w którym zgodnie z treścią art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128/ ustalono wysokość świadczenia przedemerytalnego należnego A. G. na kwotę [...] zł. A. G. w dniu [...] 1999 r. skierował do ZUS Oddział w C. pismo stwierdzając w nim, iż wysokość jego emerytury została zaniżona. Decyzja wydana natomiast przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w M. stała się ostateczna. W dniu [...] 2004 r. A. G. w związku z przekazaniem przez Powiatowe Urzędy Pracy spraw w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych organom ZUS, zwrócił się do ZUS Oddział w C. Inspektorat M. z podaniem, w którym wskazał, iż wysokość jego emerytury została zaniżona, bowiem uwzględniono wyłącznie jego wynagrodzenie zasadnicze bez premii regulaminowych, a pismo to uzupełnione zostało wnioskiem z dnia [...] 2004 r. zawierającym żądanie naliczenia świadczenia przedemerytalnego w nowej wysokości z kolejnych 20 lat pracy wskazanych przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na powyższe pismo strona poinformowana została, iż ZUS przejmie zadania związane z obsługą świadczeń przedemerytalnych od dnia [...] 2004 r., a zatem nadal właściwym do rozstrzygania sprawy jest Powiatowy Urząd Pracy. Jednocześnie, na wniosek A. G., Powiatowy Urząd Pracy w M. zwrócił się do ZUS Inspektorat w M. o przeliczenie świadczenia przedemerytalnego na dzień [...] 2004 r. Po otrzymaniu przez Powiatowy Urząd Pracy w M. decyzji ZUS Oddział C. z dnia [...] r. znak [...] ustalającej wysokość świadczenia przedemerytalnego na dzień [...] 2004 r. w kwocie [...] zł, Starosta M. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], w której działając na mocy art. 37k oraz art. 6 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514/ w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz.U. Nr 120 poz. 1252/ orzekł wobec A. G. o ustaleniu nowej wysokości świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 2004 r. w kwocie [...] zł i załączył do wniosku druk RP7 dotyczący wynagrodzenia w Spółce z o.o. A. Od decyzji tej A. G. odwołał się żądając przyznania mu prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości ustalonej w oparciu o jego faktyczne zarobki w "B" "C". Zdaniem odwołującego błędne przeliczenie przysługującego mu świadczenia wynikało z nieprawidłowych druków, jakie przekazane zostały do ZUS przez Powiatowy Urząd Pracy. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 37k ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514/ w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz.U. z 2004 r. Nr 120 poz. 1252/ oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując stan faktyczny sprawy Wojewoda [...] wskazał, iż zmiana wysokości przysługującego odwołującemu świadczenia dokonana została przez ZUS Oddział w C. na wniosek strony złożony w dniu [...] 2004 r. zawierający dokumentację pozwalającą na ustalenie nowej wysokości świadczenia. Z tych przyczyn w decyzji organu I instancji po myśli § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 25 poz. 132 z późn. zm./ ustalono nową wysokość świadczenia począwszy od dnia następnego po złożeniu wniosku wraz z dodatkowymi dokumentami. Powołując się na treść art. 37l ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Wojewoda [...] uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji i przyznanie odwołującemu prawa do świadczenia przedemerytalnego w ponownie ustalonej wysokości począwszy od dnia następnego po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Zdaniem organu, skoro odwołujący nie zgadzał się z orzeczeniem ZUS stanowiącym podstawę do wyliczenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w Powiatowym Urzędzie Pracy, powinien był skorzystać z przysługującej mu drogi odwoławczej i zaskarżyć decyzję ZUS Oddział C. do Sądu Okręgowego. A. G. nie godząc się ze stanowiskiem organu II instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W skardze tej domagał się zasądzenia na jego rzecz świadczenia przedemerytalnego w wysokości wyższej niż wyliczona przez ZUS i podniósł, iż zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy o interwencję w zakładach pracy, które nie wykazały pełnego wykazu jego zarobków do ZUS Oddział w C.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie wskazał, iż podwyższone świadczenie przedemerytalne przyznane zostało w oparciu o decyzję organu rentowego, która to decyzja jest wiążąca dla Powiatowego Urzędu Pracy. Mogła zostać natomiast zaskarżona przez stronę do Sądu Okręgowego w przypadku, gdy nie zgadzała się z nią, o czym skarżący był prawidłowo pouczony. A. G. uzupełniając swoją skargę przekazał w dniu [...] 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo wraz z [...] załącznikami, w tym odpisem wyroku Sądu Okręgowego w C. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym w pkt [...] orzeczono o zmianie decyzji ZUS Oddział C. z dnia [...] r. w ten sposób, że zobowiązuje organ rentowy do przeliczenia ubezpieczonemu A. G. wysokość podstawy wymiaru emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego przy uwzględnieniu wskaźnika wysokości podstawy wymiaru [...] %. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest przeto kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie orzekanie pod względem merytorycznym. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Trzeba zauważyć, iż zarzuty skargi odnosiły się zasadniczo do postępowania przed organami ZUS, w zakresie których kontrola nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przejęcie na siebie przez sąd administracyjny uprawnień sądu powszechnego stanowiłoby uchybienie treści art. 177 Konstytucji RP stanowiącego, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Na mocy przywołanego wyżej przepisu art. 3 p.p.s.a. kompetencją zastrzeżoną dla sądów administracyjnych stała się kontrola działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego czy też w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tak określonych kompetencjach sądów administracyjnych nie mieści się rozstrzyganie w sprawach rent i emerytur stanowiących świadczenia z funduszu ubezpieczeń społecznych zastrzeżonych dla sądownictwa powszechnego. W myśl bowiem art. 37k ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, organ rentowy wydaje na wniosek urzędu pracy decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego – i do tego postępowania, tj. ustalenia wysokości emerytury stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Skarżący w swojej skardze zarzucał nieprawidłowe wyliczenie przysługującego mu świadczenia przedemerytalnego, co odbywa się w postępowaniu przed organami ZUS. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był upoważniony do orzekania. Trzeba tu podkreślić, iż skarżący, jak wynika z przedstawionego wyroku Sądu Okręgowego w C., wykorzystał przysługującą mu właściwą drogę odwoławczą i wniósł odwołanie od decyzji organu rentowego ustalającego wysokość jego prawa do emerytury w celu ustalenia wysokości prawa do świadczenia przedemerytalnego. Powyższe stanowiło przyczynę, dla której nie zostały uwzględnione twierdzenia i żądania skarżącego zawarte w jego skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest jednakże związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję bez względu na treść zarzutów skargi. Przeprowadzając zatem z urzędu, poza zarzutami skargi, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn, niż powołane zostały w skardze. Badając bowiem sprawę ex officio, o myśli wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się uchybień tak istotnych, iż skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistnienia praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego, mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa /art. 6 i 7 k.p.a./, organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 37k ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514/ wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, a zgodnie z ust. 7 tegoż przepisu kwotę emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego oblicza się zgodnie z art. 53 /Dz.U. Nr 162 poz. 1118 z 1999 r. późn. zm./. Jak z powyższego wynika, rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie wysokości świadczenia przedemerytalnego, będące rozstrzygnięciem głównym uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest ustalenie wysokości emerytury, co należy do kompetencji innego organu, niż Powiatowy Urząd Pracy. Bezspornie więc orzeczenie w sprawie głównej uzależnione jest od kwestii prejudycjalnej, w zakresie której wymagane jest prawomocne osądzenie. Przepisy aktu prawnego przywołanego w art. 37k ust. 7a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu a to przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidują dwuinstancyjność orzekania w sprawach emerytur i rent i w znacznym stopniu mają do niego zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego. Sprawia to, że dopiero po prawomocnym, jak stwierdza się w cyt. ustawie, orzeczeniu organu ZUS można mówić o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego. Trzeba zatem stwierdzić, iż organy orzekające w sprawach świadczenia przedemerytalnego błędnie przyjęły, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie wysokości emerytury do celów ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego nastąpiło w chwili przekazania organowi przez ZUS Oddział C. decyzji z dnia [...] r., gdy od decyzji tej skarżący odwołał się zgodnie z przysługującym mu prawem do sądu powszechnego. Oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnej decyzji ZUS stanowi o wadliwości postępowania, a wadliwość ta przesłankę do uznania naruszenia przepisów postępowania w stopniu kwalifikowanym. Ponad powyższe należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. Ustawodawca przewidując możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie szczególnym wybór właściwego trybu pozostawił organowi. Decyzja Nr [...] z dnia [...] r. Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w M. przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 1999 r. stała się ostateczna, jako że skarżący nie wniósł od niej środka odwoławczego. Utrwalone jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym stanowisko, iż wzruszenie ostatecznego orzeczenia dokonane bez zachowania odpowiedniego trybu i braku przesłanek zarówno materialnoprawnych, jak i formalnych może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w następstwie nieprawidłowego wzruszenia uprzedniego rozstrzygnięcia. Stąd w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla oceny legalności orzeczenia miała ocena zgodności z prawem zastosowanego trybu w jakim dokonano zmiany decyzji objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 k.p.a. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny pozbawiony został w tym zakresie możliwości kontroli bowiem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. organy I i II instancji nie rozważyły i nie uzasadniły swego stanowiska, co do trybu zmiany merytorycznej decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...] r. Za takie bowiem uznać nie można przywołanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przepisu § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 25 poz. 132 z późn. zm./. Dodatkowo zauważyć należy w tym miejscu, iż organ I instancji nie powołał wskazanej podstawy prawnej w postaci § 2 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia, a wyłącznie art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z treści wskazanej normy prawnej wynika, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje od dnia następnego po złożeniu dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień a nie dokumentów niezbędnych do ustalenia ponownej ich wysokości. Wracając do treści art. 37k ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z której wynika, iż wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającego wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż 120 % i nie więcej niż 200 % zasiłku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w całkowitej sprzeczności z określonymi we wskazanej normie prawnej warunkami pozostaje kwota przyznanego skarżącemu w utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją orzeczeniu organu I instancji. Decyzją ZUS Oddział C. z dnia [...] r. wyliczono przysługującą skarżącemu na dzień [...] 2004 r. emeryturę na kwotę [...] zł. Przyznanie zatem świadczenia przedemerytalnego w oparciu o tę decyzję w kwocie [...] zł rodzi poważne wątpliwości. Jak zaznaczone zostało wyżej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona a brak właściwego uzasadnienia narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W przypadku wyliczenia kwoty świadczenia przedemerytalnego w kwocie nie odpowiadającej zasadom wynikającym z przepisu rangi ustawowej organ był zobligowany przedstawić w sposób wyraźny przyczynę takiego postępowania. Brak powyższy nakazuje potraktować stanowisko organu za niewyjaśnione a uchybienie z tym związane za uchybienie w stopniu kwalifikowanym. Dlatego też wychodząc poza granice skargi i uznając, iż zachodzą przesłanki zawarte w treści art. 135 p.p.sa., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, z przytoczonych względów, iż zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem narusza ona podstawowe zasady procedury administracyjnej ujęte we wskazanych przepisach k.p.a. w stopniu kwalifikowanym, a mając to na uwadze orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w sentencji. W zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.