IV SA/Gl 976/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008r . sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) uznano, iż wypłacone I. G. w okresie od [...]r. do [...]r. kwoty w wysokości [...] zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i zobowiązano stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzję z dnia [...]r. przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego za okres od [...]r do [...]r. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchylono w całości i w to miejsce przyznano stronie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku za okres od [...]r. do [...]r. (decyzja z dnia [...] r. Nr [...]). W związku z faktem, iż strona pobrała świadczenie za przyznany jej pierwotnie okres, zdaniem organu zachodzi konieczność zwrotu tych świadczeń. I. G. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji motywując swoje stanowisko brakiem możliwości zwrotu świadczenia ze względu na sytuację finansową, a przede wszystkim brakiem słuszności postępowania organu. Zdaniem odwołującej fakt zmiany szkoły przez syna nie powinien wpływać na inną ocenę jego sytuacji materialnej, która w rzeczywistości nadal odpowiada kryteriom dochodowym ustalonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, iż nikt jej nie informował o braku możliwości uzyskania zasiłku w przypadku, gdy syn jej będzie studiował, a wymagano od niej wyłącznie zaświadczenia potwierdzającego kontynuowanie przez niego nauki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za zgodne z prawem. Powołano się tam na fakt wznowienia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z powodu pojawienia się w sprawie nowych okoliczności jakim było przerwanie przez syna I.G. nauki w szkole i rozpoczęcie tej nauki w szkole wyższej, a w konsekwencji wznowienia sprawy- uchylenie decyzji stanowiącej podstawę do wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz odwołującej. Okoliczność podjęcia przez syna odwołującej nauki w szkole wyższej, w zestawieniu z brzmieniem przepisów art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalała bowiem na ustalenie, że syn odwołującej nie spełnia przesłanek wymienionych we wskazanych przepisach, wymaganych do przyznania zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze pouczyło nadto I. G., iż w trybie art. 30 § 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych może ona wystąpić o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, bądź prosić o odroczenie ich płatności lub rozłożenie jej na raty. I. G. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na powyższą decyzję. W skardze tej wniosła o przyznanie jej zasiłku rodzinnego na syna, który uczy się i ma zasądzone od swego ojca alimenty, realizowane poprzez wypłatę zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem skarżącej, te okoliczności, oraz spełnienie przez nią i syna wymaganego kryterium dochodowego powinno skutkować przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Dostrzeżone bowiem w ramach kontroli ex officio uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili procedowania przed organami administracji w zakresie objętym przedmiotem sprawy, a w szczególności zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż ustawodawca , dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadził definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Stworzenie takiej definicji ma te skutki dla stosowania prawa, iż sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. ( M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205) . Oprócz definicji legalnej wskazywanego w treści art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia nienależnie pobranego świadczenia ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Taki przepis szczególny został dodany dopiero w wyniku nowelizacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Do czasu wprowadzenia tej nowelizacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak było przepisu szczególnego umożliwiającego wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, co nakazywało organom stosowanie jeden z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca obecnie, po rządem obowiązywania art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami procedury administracyjnej będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez względu jednak na tryb uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego organ administracji, aby dojść mogło do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie kwot pobranych na mocy tej uchylonej lub zmienionej decyzji, muszą wystąpić okoliczności pozwalające na zdefiniowanie pobranego świadczenia jako nienależne w rozumieniu analizowanych przepisów. W tym celu organ jest zobligowany do dokonania istotnych dla oceny sprawy ustaleń. Sytuacje pozwalające na żądanie zwrotu pobranych świadczeń wynikają wprost z definicji pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie", przedstawionej przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu przypadków opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie przesądza o spełnieniu warunków wymaganych do żądania zwrotu pobranego świadczenia uprzednie uchylenie ostatecznej decyzji uprawniającej do świadczeń w trybie wznowieniowym. Czym innym są bowiem przesłanki wymagane do wznowienia decyzji ostatecznej , a czym innym przesłanki wymagane dla istnienia "świadczenia nienależnie pobranego". Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez syna I. G. wymogów do otrzymania przez nią zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego , postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, a następnie , decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego za okres od [...]r do [...]r. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Bezspornie zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystano nadzwyczajny tryb postępowania uregulowany w procedurze administracyjnej, a nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, mimo powołania, jako podstawa prawa rozstrzygnięcia, całości unormowania zawartego w przepisie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje wyłącznie, jako przyczynę żądania zwrotu wypłaconego skarżącej świadczenia - uchylenie w trybie wznowieniowym decyzji, będącej podstawą wypłaty tych świadczeń. Nie czyni niczego więcej uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołując się na brzmienie art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu uzasadnienia, iż syn skarżącej nie spełnia przesłanek koniecznych do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłków rodzinnych. Tymczasem sam fakt wznowienia postępowania w sprawie i wydania w trybie wznowieniowym nowej decyzji nie jest tożsamy ze spełnieniem warunków wymaganych do definiowania pobranego świadczenia jako nienależne. Zwrócić należy uwagę, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie przeprowadzono istotnych rozważań dotyczących przesłanek nienależnie pobranego świadczenia określonych w przepisie art. 30 ust. 2 , takich jak świadomego przez stronę wprowadzenia organu w błąd, pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczeń czy okoliczności sugerujących , iż świadczenia zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań strony. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymagań , jakie nałożone zostały na organ treścią art. 7 i art.77 k.p.a., a nadto wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a. Mając bowiem na względzie zasadę praworządności trzeba przyznać, iż żądanie zwrotu pobranego świadczenia, jako nałożenie na stronę postępowania określonego obowiązku, musi znaleźć uzasadnienie w obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli bowiem weźmie się pod uwagę, iż uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami procedury administracyjnej jest możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to wydaje się słuszna konstatacja, iż poprzez uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej uprawnienia w trybie wznowieniowym, wykluczono możliwość uznania pobranych przez nią świadczeń jako nienależnie pobranych. Zachodzi zatem konieczność właściwego, odpowiadającego wskazaniom i uwagom zamieszczonym w niniejszym wyroku działania organu II instancji , zmierzającego do należytego zakończenie uruchomionego bez umocowania prawnego postępowania. Odnosząc się natomiast do wniosków zawartych w skardze, a to przyznania skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym świadczeń, zauważa się, iż do kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych przypisana została wyłącznie kontrola legalności wydawanych przez organy administracji akty prawa. Sąd ten nie posiada natomiast uprawnień do przyznawania stronom postępowania uprawnień, ani też nakładania na nie obowiązków. Tak więc zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Sąd po myśli art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.