IV SA/Gl 978/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Nitecki, WSA del. Barbara Rymaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 90ust. 1 i 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. O Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ) i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. ( Dz. U. Nr 132, poz. 1235 ) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...] 2004 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. nie przyznał wnioskodawcy pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek ten podlega rozpoznaniu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wobec decyzji wydanej przez organ odwoławczy w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 2 kpa. Realizując wskazania organu odwoławczego, organ I instancji wyznaczył termin przeprowadzenia wizji lokalnej w celu ustalenia na miejscu budowy warunków mieszkaniowych oraz stanu zaawansowania inwestycji z jednoczesnym zobowiązaniem wnioskodawcy o udostępnienie dziennika budowy oraz dokumentacji technicznej. Organ wskazał, że wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wizji lokalnej. Natomiast z kosztorysu załączonego do wniosku z dnia [...] 2004 r. wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. zostały wykonane. Roboty wykonane w aktualnym kosztorysie obejmują prace związane z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. tj. adaptacją części poddasza istniejącego budynku mieszkalnego na pokój mieszkalny. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jaką powierzchnię mieszkalną na dzień wydania decyzji zajmuje wnioskodawca, a zatem nie można ustalić, czy posiada on zobowiązania czyli środki brakujące do ukończenia budowy zgodnie z decyzją w sprawie kontynuowania budowy wg projektu zamiennego związanego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. w myśl której budynek ma [...] m2 powierzchni użytkowej. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie posiada prawa do pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu mieszkalnego. W odwołaniu K. J. wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Zarzucił, że organ I instancji był bezczynny w rozpoznaniu i wyjaśnieniu sprawy, gdyż dokumentacja którą dysponuje zezwalała na podjęcie niezbędnych ustaleń. Nadto organ I instancji błędnie zinterpretował jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia [...] 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 85 ust. 1 i 2, art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. O Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 207. poz. 1761 ze zm.) oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej ... ( Dz. U. Nr 132, poz. 1235 ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i ustalenia czy wnioskodawca może uzyskać dalszą finansową pomoc z wniosku z dnia [...] 2004 r. i czy posiada prawo do uzupełniającej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ustalenia wymaga czy posiada on zobowiązanie finansowe z tytułu kontynuowania budowy domu, które winny być udokumentowane w ujęciu rzeczowym i wartościowym na dzień złożenia wniosku. Wskazał przy tym organ przepisy prawne, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a nadto szczegółowo określił jakie dowody zgromadzone dotychczas powinny stanowić podstawę ustaleń organu I instancji. Nadto organ stwierdził, że decyzję o przyznaniu funkcjonariuszowi uzupełniającej pomocy finansowej jest uprawniony podjąć organ I instancji. W skardze do Sądu K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie uwzględnił obowiązującego stanu prawnego. Nadto organ odwoławczy wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności związany z kontynuacją budowy domu, przez co błędnie uznał, że skarżący posiada dom, zaś w rzeczywistości jego budowa nie została zakończona. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że jako organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazał w jakim zakresie wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na istniejący stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące uregulowania prawne, a w jakim zakresie wniosek ten wydaje się zasadny wobec stwierdzonych istniejących zobowiązań finansowych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej czyli orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie poddanym ich kognicji. W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badają też czy zaskarżone decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą skutkującą ich nieważnością. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ppsa nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji z urzędu. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi administracji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W zaskarżonej decyzji nie wskazano w żaden sposób konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy co prawda zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie, iż sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i ustalenia, czy skarżący może uzyskać dalszą finansową pomoc z wniosku z dnia [...] 2000 r. i czy posiada prawo do uzupełniającej pomocy finansowej, jednakże nie wskazał jakie w tym celu mają zostać przeprowadzone dowody, które dotychczas nie zostały w sprawie zgromadzone. Organ odwoławczy zobowiązał bowiem organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Wskazał przy tym na jakie dowody ma zwrócić szczególną uwagę organ I instancji tj : decyzję Nr [...] z dnia [...] r., kosztorys uproszczony potwierdzający istnienie zobowiązań finansowych skarżącego z tytułu niedokończonej budowy ( załączonego do wniosku, z dnia [...] 2001 r.), dokumentację techniczną zatwierdzoną pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., a także decyzję z dnia [...] r. dotyczącą adaptacji części poddasza budynku na pokój mieszkalny, a ponadto na ustalenia zawarte w protokole z wizytacji budowy domu skarżącego dokonanej w dniu [...] 2004 r. Wskazał też, że we wniosku skarżący wyjaśnił, iż zawarł w [...] r. z Bankiem [...] umowę kredytową i że ma z tego tytułu zobowiązanie finansowe a fakt ten organ I instancji pominął. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołując przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r, Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – wskazał w jakim zakresie skarżący może starać się o finansową pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określając przy tym szczegółowo przysługującą mu powierzchnię mieszkalną. Nadto organ odwoławczy stwierdził w jakim zakresie niezasadne jest uznawanie zobowiązań finansowych skarżącego z tytułu adaptacji strychu na cele mieszkalne, a w jakim zakresie organ I instancji może dofinansować koszty budowy realizowanej przez skarżącego. Dodać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W dniu [...] 2004 r. została przeprowadzona wizja lokalna w budynku mieszkalnym położonym w Ł. przy ul. A, w czasie której dokonano stosownych ustaleń. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z jednej bowiem strony zawiera odmienną od dokonanej przez organ I instancji merytoryczną ocenę materiału dowodowego ( stwierdza się m.in., że błędnie obliczono % wartości przyznanej dotychczas pomocy finansowej oraz że organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, iż skarżący nie posiada prawa do uzupełniającej pomocy na dofinansowanie kosztów budowy domu ), a taka ocena może być dokonana tylko w decyzji reformatoryjnej. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie kasacyjne, a takie rozstrzygnięcie podejmowane być może tylko w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa, a więc wówczas, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeśli zaś zachodzi potrzeba uzupełnienia lub zgromadzenia od nowa materiału dowodowego, to nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznych ocen cząstkowych. Art. 80 kpa stanowi, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał w jakim zakresie ten materiał dowodowy jest nie kompletny. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na skargę podkreślił, że jako organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tym samym organ nie uzasadnił w żaden sposób potrzeby wydania orzeczenia kasacyjnego. Nie wystarczy bowiem podać, że musi zostać ustalone czy skarżący może uzyskać dalsza pomoc finansową i czy posiada prawo do uzupełniającej pomocy finansowej, gdy ustalenie tych okoliczności sprowadza się do oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej nie może być pogląd, iż do wydania decyzji o przyznaniu uzupełniającej pomocy finansowej uprawniony jest Dyrektor Aresztu Śledczego. Przepis § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia z dnia 24.06.2003 r. w sprawie pomocy finansowej..., określa jedynie właściwości organu I instancji. Nie oznacza to, że organ odwoławczy nie jest władny wydać decyzji w tym przedmiocie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien zatem dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna – gdy dowody takie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone ( uzupełnione ). Natomiast jak już wyżej Sąd wskazał organ odwoławczy uzupełniał materiał dowodowy na podstawie art. 136 kpa, a przy tym nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy materiał dowodowy dotychczas zgromadzony wymaga jeszcze uzupełnienia i jeżeli tak to w jakim zakresie. Z tych wszystkich przyczyn nie można uznać, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w art. 138 § 2 kpa. Wskazać należy, że skoro przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, to w ocenie Sądu przedwczesne byłoby odnoszenie się do zagadnień zgodności tej decyzji z przepisami prawa materialnego. ( por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2.11.2000 r., sygn. V SA 856/00, zbiór LEX 50108). W tej sytuacji należało stwierdzić, ze zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 i 80 kpa oraz że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, 205 § 1 i art. 209 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.