IV SA/Gl 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Milczek – Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Prezydent Miasta R. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznał J.S. (dalej strona lub skarżący) bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką A.S. Następnie decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) - stwierdził wygaśnięcie tej decyzji ze skutkiem prawnym na dzień 6 czerwca 2016 r., w związku ze zgonem matki skarżącego w dniu [...]r. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] uznał, że pobrana za okres od 6 do 30 czerwca 2016 r. kwota 433,30 zł tytułem zasiłku dla opiekuna była nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i zobowiązał do jej zwrotu wraz z odsetkami w kwocie 4,49 zł wyliczonymi na dzień wydania decyzji, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Wskazano, że dalsze odsetki zostaną obliczone po dokonaniu spłaty zobowiązania. W uzasadnieniu odwołano się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 30 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiedziono, że w związku z śmiercią matki, od 6 czerwca 2016 r. stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia, a kwoty pobrane za okres od tej daty należy uznać za świadczenia nienależnie pobrane. W odwołaniu skarżący wskazał, że matka zmarła w czerwcu 2016 r., więc za ten miesiąc pobrał świadczenie. Podkreślił, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, gdyż było to jedyne świadczenie jakie miał i tylko dzięki niemu egzystował. Wniósł o umorzenie żądanej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. Kolegium przyjęło ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji za ustalenia własne i odwołało się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz w art. 17 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja dotycząca zwrotu świadczeń nienależnie pobranych nie ma charakteru uznaniowego, a ze względu na zgon w dniu [...]r. osoby nad którą była sprawowana opieka, od dnia 6 czerwca 2016 r. stronie nie przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. Strona, składając wniosek o przyznanie prawa do tego świadczenia, podpisała zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Była też pouczona, że niewypełnienie tego obowiązku może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu. Decyzję organu pierwszej instancji oceniono jako zgodną z prawem; a odnosząc się do treści odwołania, poinformowano skarżącego o zasadach umarzania kwot nienależnie pobranych świadczeń, w odrębnym postępowaniu – z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie zasady określonej w art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Decyzję ocenił jako rażąco krzywdzącą i niesprawiedliwą, gdyż stał się sierotą, bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest niezasadna. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. przyznał stronie bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Świadczenie zostało przyznane na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm., dalej ustawa). Kolejną decyzją stwierdził wygaśnięcie tej decyzji w związku ze zgonem osoby, w stosunku do której była sprawowana opieka. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wskazana ustawa reguluje w sposób autonomiczny wiele kwestii dotyczących zasiłków dla opiekunów; nie jest to jednak regulacja kompletna. W myśl bowiem art. 10 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Charakterystyka rodzajowa zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na konieczność odkodowania polecenia "stosuj odpowiednio" jako obowiązku stosowania wprost lub z modyfikacjami. Tylko w wyjątkowych wypadkach nakaz ten będzie można odczytać jako dyrektywę "nie stosuj". W analizowanym zakresie w rozpatrywanej sprawie nakaz odpowiedniego stosowania oznacza nakaz stosowania wprost. Taką kwestią nieuregulowaną w ustawie, a w związku z powyższym wymagającą odpowiedniego (tutaj: wprost) stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest kwestia obliczania wysokości należnego świadczenia w przypadku, gdy to świadczenie nie przysługuje za cały miesiąc. Powyższe obejmuje zarówno przypadki, gdy świadczenie nie przysługuje od pierwszego dnia miesiąca – ponieważ dopiero w trakcie tego miesiąca strona nabywa uprawnienia do jego pobierania, jak również przypadki, gdy w pierwszym dniu miesiąca uprawnienie do świadczenia istnieje, lecz w trakcie miesiąca zachodzi zdarzenie prawne powodujące, iż świadczenie przestaje przysługiwać. Do zdarzeń prawnych powodujących ustanie prawa do zasiłku dla opiekuna należy między innymi śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Zasiłek dla opiekuna jest bowiem (tak jak świadczenie pielęgnacyjne) świadczeniem przysługującym - przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych - osobom sprawującym opiekę. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli opieka ze względów obiektywnych (śmierć podopiecznego) nie może być sprawowana, świadczenie w sposób jednoznacznie - zarówno językowo, jak i celowościowo - powiązane z opieką, traci charakter świadczenia należnego za tę część miesiąca, która przypada po dniu zgonu podopiecznego. Art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dacie śmierci matki skarżącego stanowił, że kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do zasiłku dla opiekuna wskazuje, że w sposób uwidoczniony w tym przepisie prawnym należy wyliczyć część zasiłku dla opiekuna za okres od pierwszego dnia miesiąca do dnia zgonu włącznie, gdyż za ten okres jest to świadczenie należne; natomiast pozostała część zasiłku dla opiekuna – jeżeli została wypłacona, jest świadczeniem nienależnym. Taki właśnie przypadek występuje w analizowanej sprawie. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że matka skarżącego zamarła w dniu [...]r. Po tej dacie opieka nad matką skarżącego nie była i nie mogła być sprawowana. W wyniku śmierci podopiecznej odpadła podstawa do wypłacania zasiłku dla opiekuna, a wypłacony zasiłek w części obejmującej okres po śmierci matki skarżącego stał się świadczeniem nienależnym. Kwestia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych nie została uregulowana w ustawie, w tym zakresie również zachodzi konieczność odpowiedniego (tutaj: wprost) stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 30 tej ustawy w ustępie 1 statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W judykaturze podkreśla się różnicę pomiędzy "nienależnym świadczeniem", które jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła i "świadczeniem nienależnie pobranym", czyli pobranym przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena działania świadczeniobiorcy wymaga więc ustalenia, czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których wystąpienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony. Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1701/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna skarżący oświadczył, że zapoznał się z warunkami uprawniającymi do zasiłku dla opiekuna. Nadto złożył oświadczenie, że nie zachodzi żadna z wymienionych na druku wniosku przesłanek negatywnych; zarówno dotyczących wnioskującego o przyznanie świadczenia, jak i dotyczących osoby wymagającej opieki. Wśród przesłanek negatywnych wymieniono między innymi okoliczność, iż osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę (z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą). Kolejno, skarżący został pouczony (co również potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym w dniu 15 lipca 2014 r.), że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych powyżej (wzmiankowane przesłanki negatywne) jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne. Pouczono skarżącego także, iż nie poinformowanie organu o tych zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością ich zwrotu. Sąd stwierdza, że jakkolwiek pośród przesłanek negatywnych tamujących możliwość pobierania zasiłku dla opiekuna nie wymieniono wprost śmierci podopiecznego, jest to przesłanka negatywna nie budząca żadnej wątpliwości. Jak już wyżej wskazano zasiłek dla opiekuna zarówno literalnie, jak i celowościowo został powiązany z faktem sprawowania opieki. Jeżeli opieka nie może być sprawowana ze względu na śmierć podopiecznego odpada podstawa do pobierania tego zasiłku. Doświadczenie życiowe i zasady racjonalności wskazują, że nawet osoba nie orientująca się w przepisach prawnych bez szczególnego wysiłku umysłowego jest w stanie stwierdzić, że nie ma podstaw do wypłacania świadczenia dla opiekuna w sytuacji, gdy zakończył on sprawowanie opieki w związku ze śmiercią podopiecznego. Skarżący pouczony należycie o obowiązku informowania o zmianie sytuacji w zakresie mającym wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna związanych z odwracalnym co do zasady zaprzestaniem sprawowania opieki (np. o pobycie matki w placówce zapewniającej całodobową opiekę), niewątpliwie był obowiązany poinformować organ o śmierci matki, kiedy zaprzestanie opieki miało charakter trwały. Istnienie tego obowiązku nie mogło budzić wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że skarżący nigdy nie poinformował organu o zgonie osoby podopiecznej. Informację tę organ pierwszej instancji pozyskał we własnym zakresie. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 11 lipca 2016 r. przez starszego pracownika socjalnego E.T. wynika, że w tym dniu ww. udała się do miejsca zamieszkania skarżącego i jego matki w celu przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Nie zastała nikogo w mieszkaniu położonym w R. przy Pl. [...]. Od sąsiadów dowiedziała się, że A.S. zmarła; nie byli jednak w stanie dokładnie określić w jakim miesiącu – prawdopodobnie w czerwcu 2016 r. Z pozyskanego przez organ w dniu 18 lipca 2016 r. odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że matka skarżącego zmarła w dniu [...]r. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że skarżący prawidłowo pouczony o warunkach uprawniających do zasiłku dla opiekuna oraz o obowiązku informowania o zmianie sytuacji w zakresie mającym wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, był obowiązany poinformować organ o śmierci matki; czego nigdy nie uczynił. W sytuacji gdy pobrał ten zasiłek również za okres po śmierci matki, to pobrane świadczenie było świadczeniem nienależnym. Nadto pobranie zasiłku dla opiekuna za okres po zgonie osoby wymagającej opieki kwalifikować trzeba jako pobranie nienależne, gdyż skarżący nie wywiązał się z obowiązku informowania organu o okoliczności istotnej prawnie. Sąd nie ma wątpliwości, iż skarżący (rocznik 1973) zrozumiał pouczenie organu i zaniechał przekazania informacji w sposób świadomy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności podniesione w skardze dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołując się na szczególnie uzasadnione okoliczności skarżący może zwrócić się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zastosowanie ulgi. Ulgi tej nie może zastosować Sąd, gdyż jak wyżej wyjaśniono rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w prowadzeniu postępowań administracyjnych. Nadto sprawa umorzenia należności jest sprawą odrębną od sprawy zobowiązania do zwrotu tej należności. Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.