IV SA/Gl 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teres Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art.16a , art. 20 ust. 1 i 3, art. 23 -26, art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz.992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz.3), odmówił J. P. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem J. P. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa dotyczyła okresu od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. Organ wyjaśnił, że mąż wnioskodawczyni posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2015r., ze względu na niepełnosprawność wymaga stałej opieki. Z wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę te całodobowo zapewnia mu wnioskodawczyni. W związku z koniecznością sprawowania tej opieki zrezygnowała ona z zatrudnienia z dniem 9 sierpnia 2013r. Ponadto spełniony został warunek kryterium dochodowego, które w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 623 zł. Jednak według organu obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie dotyczy małżonków. Z tych przyczyn odmówiono stronie uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od opisanej decyzji J. P. wyjaśniła, że uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, mimo że przepisy prawa rodzinnego nie przewidują wprost obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. Nadal sprawuje opiekę nad mężem i wnioskowane świadczenie jest dla niej niezbędne. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy w sposób tożsamy do ustaleń organu I instancji. Odniesiono się także do treści art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując na niezbędne do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanki. Dokonując oceny stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji Kolegium zaprzeczyło, by pozostawanie w związku małżeńskim mogło stanowić podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia. Wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. P 27/08 i wydane na jego podstawie orzecznictwo sądów administracyjnych, w których zauważono, że za utrwalone można uznać stanowisko judykatury, co do przysługiwania uprawnienia do tego świadczenia jednemu z małżonków opiekującemu się drugim niepełnosprawnym małżonkiem, przy spełnieniu pozostałych wymaganych przesłanek. Kolegium uznało jednak rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne ze względu na niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania zasiłku a tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem regulacji zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych było udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Uzyskane świadczenie ma na celu zrekompensowanie utraty dotychczasowego dochodu. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem opieki nad jej mężem brak wyraźnego związku. Była ona zatrudniona na umowę zlecenia w Sklepie Spożywczym J. O. w K. od 15 lipca 2013r. do 9 sierpnia 2013r. Zatrudnienie to ustało w wyniku rozwiązania umowy przez pracownika z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustalony stopień niepełnosprawności J. P. datuje się natomiast od dnia 1 lutego 2012r. Nie występuje zatem związek przyczynowo - skutkowy między zaliczeniem osoby wymagającej opieki do znacznego stopnia niepełnosprawności, a utratą zatrudnienia osoby sprawującej opiekę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. P. powtórzyła zasadniczo treść odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, że z chwilą wygaśnięcia decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego posiadane w rodzinie środki finansowe były niewystarczające i postanowiła podjąć pracę zarobkową. Okazało się jednak niemożliwe sprawować całodobową opiekę nad mężem i wykonywać pracę zarobkową. Z tej przyczyny, kierując się stanem zdrowia męża i niemożliwością pogodzenia wszystkich obowiązków podjęła decyzję o rezygnacji z pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty przedstawione uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ustawa) określający przesłanki wymagane do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten zwrócił uwagę wyłącznie na jedną przyczynę, z powodu której nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku złożonego przez J. P. i nie był to brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowej pracy przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Wręcz przeciwnie, jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji wskazano, że z dniem 9 sierpnia 2013r. wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Przyczyną odmownego załatwienia wniosku strony było natomiast wykluczenie przez organ z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego współmałżonka osoby niepełnosprawnej. W decyzji Kolegium nie podzielono stanowiska w zakresie braku możliwości prawnych przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego współmałżonkowi. Z kolei odmiennie niż organ I instancji uznano, że pomiędzy zakończeniem pracy zarobkowej wnioskodawczyni, a koniecznością sprawowania opieki na jej mężem nie istnieje związek przyczynowy ze względu na różnicę czasową pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności J. P., a rozwiązaniem umowy zlecenia, na podstawie której wnioskodawczyni była zatrudniona. Rozważania swoje Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął zatem od oceny, czy brzmienie art. 16a ustawy wskazuje, jako przesłankę wykluczającą, pozostawanie w związku małżeńskim z osobą, nad którą sprawuje się opiekę. Przesłanki negatywne, uniemożliwiające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione zostały w treści art. 16a ust. 8 ustawy. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, by pozostawanie opiekuna w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki było okolicznością uniemożliwiającą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się natomiast do interpretacji obowiązku alimentacyjnego, ciążącego z mocy prawa na osobie starającej się o przyznanie specjalnego zasiłku specjalnego, jako podstawowego warunku uzyskania tego świadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że zaprezentowana przez organ I instancji interpretacja pozostaje w sprzeczności a art. 18, art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 71 ust.1 Konstytucji RP, a tym samym jest niedopuszczalna. Interpretacja organu nie uwzględnia nadto ugruntowanego już stanowiska judykatury. Przyjęto tam bowiem, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji łączy się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie – specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro bowiem to małżonek w pierwszej kolejności obarczony jest obowiązkiem alimentacyjnym względem swojego małżonka i znajdzie się w sytuacji, w której dla dalszego realizowania takiego obowiązku względem niepełnosprawnego małżonka musi zrezygnować z zatrudnienia albo też go nie podejmować, to z całą pewnością zasadne będzie przyznanie mu wsparcia ze strony Państwa. Odmienny natomiast pogląd spotkał się z masową krytyką Trybunału Konstytucyjnego jak i też sądów administracyjnych. Przejawem takiej krytyki są w szczególności następujące wyroki - Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt: II SA/Ol 60/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt: I OSK 723/09, NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt: I OSK 1105/09, WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt: II SA/Sz 947/09, WSA w Poznaniu z dnia 06 listopada 2009r. sygn. akt: II SA/Po 513/09, WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09. Za potwierdzeniem tego stanowiska przemawia także treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 publ. OTK-A 2010/5/54. W rozpoznawanej sprawie Trybunał nie zdecydował się na wydanie wyroku w tym zakresie, dlatego, że pytanie prawne nie spełniało warunków dopuszczalności orzekania. Zauważył jednak potrzebę podjęcia prac legislacyjnych mających na celu dostosowanie systemu prawa do wymagań Konstytucji RP w zakresie spełniania zasady równości. Wskazał, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu Trybunału o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego. Z całą pewnością przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w odniesieniu do regulacji zawartej w treści art. 16a ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie widzi też powodu, by odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać mogła z faktu rozwiązania przez nią umowy zlecenia w okresie późniejszym, niż ustalenie stopnia niepełnosprawności jej męża.. Jak wynika z art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Umowa zlecenia jest zatem jedną z form wykonywania pracy zarobkowej, z której rezygnacja upoważnia do wystąpienia o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie ograniczył nadto terminu "rodzaj zatrudnienia czy wykonywanej pracy" pod względem długości czasu obowiązywania umów, na podstawie których są one wykonywane. Jak z powyższego wynika, dopuszczalne jest zatem zatrudnienie jak też zawarcie umowy zlecenia na czas określony. Warunkiem sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okolicznością, która zdaniem organów przemawia za brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad jej mężem, miała być różnica czasu pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności męża skarżącej (1 lutego 2012r.), a rozwiązaniem umowy zlecenia skarżącej (9 sierpnia 2013r.). Jednak w ocenie Sądu organy dokonały całkowicie nieuprawnionej interpretacji omawianego warunku. Jak wynika z treści art. 16a ust. 1 przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Organ odwoławczy zaprzeczając istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej skarżącej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki na mężem tylko ze względu na różnicę w czasie pomiędzy stanem niepełnosprawności a datą rezygnacji z zatrudnienia całkowicie pominął ocenę istotnych faktów ustalonych w sprawie. Z faktów tych wynika bezsprzecznie, że skarżąca jest jedynym opiekunem swego męża wymagającego całodobowej pieczy, a podjęcie przez nią pracy zarobkowej na okres jednego miesiąca było efektem wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania tej właśnie opieki. Nie oceniono spójnych wypowiedzi strony, która wyraźnie wyjaśniła, że jej próba podjęcia pracy zarobkowej wynikała z trudnych warunków finansowych, jednak było to nie do pogodzenia z koniecznością sprawowani opieki and mężem. Nie oceniono także treści pisma skarżącej skierowanego do jej pracodawcy, w którym domaga się rozwiązania umowy zlecenia, wskazując na konkretną przyczynę, jaką jest opieka nad chorym mężem. Decyzja nie zawierająca odniesienia się do całości stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., a w związku z tym może zostać uznana za rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Sąd uznaje za konieczne uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w sprawie decyzje. Wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16a ust. 1 ustawy organy nie ustosunkowały się do całości materiału sprawy i nie poddały go należytej ocenie. W ponownym postępowaniu, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a , jak w sentencji.