IV SA/Gl 982/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznał D. B., na jego wniosek z dnia [...]r., w miesiącu wrześniu pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat czynszowych w wysokości [...]zł, do zakupu żywności w wysokości [...]zł, do zakupu środków czystości w wysokości [...]zł., do zakupu środków higienicznych w wysokości[...]zł. Równocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i ustalił termin płatności całej kwoty w wysokości [...] zł. na dzień 19 września [...] r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 104 oraz art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z przypadków, o których mowa w art. 7 pkt 2-15, to jest niepełnosprawność. Jednocześnie wskazał, że pomoc dostosowana jest do celów i możliwości pomocy społecznej. W odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., D. B. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej zasiłku celowego na zakup środków żywności oraz środków czystości i środków higienicznych. Odwołujący się uważa bowiem, że kwoty wskazanych zasiłków są niewystarczające. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie odnotowano, że D. B. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, opłatę czynszu i energii. Natomiast w toku postępowania strona zrezygnowała z pomocy na energię za miesiąc wrzesień [...] r. z powodu oczekiwania na decyzję. Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona mieszka wspólnie z konkubiną. Z podpisanego przez stronę kwestionariusza wynika, że w mieszkaniu strony przebywa, nocuje i przechowuje rzeczy jej konkubina. Razem prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. D. B., jak ustalił organ I instancji, jest osobą bierną zawodowo z uwagi na zły stan zdrowia, ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności. Ponadto dochód rodziny strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi [...]zł i jest niższy od kryterium dochodowego dwuosobowej rodziny, który wynosi [...]zł. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że w przypadku rodziny strony występują okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. Jednakowoż Kolegium wskazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze interwencyjnym i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Winien zatem zostać przyznany w chwili, w której strona ma do zaspokojenia niezbędną potrzebę bytową. Kolegium wskazało przy tym na regulację zawarta w przepisie art. 106 ust. 3 , z której wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Kolegium wskazało, że organ nie rozpatrzył kwestii przyznania zasiłku celowego za miesiąc sierpień, czyli z miesiąc w którym strona złożyła stosowny wniosek i w którym został przeprowadzony wywiad środowiskowy, gdy występowała niezbędna potrzeba bytowa, lecz orzekając w miesiącu wrześniu przyznał świadczenie za tenże miesiąc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. B. kwestionował ustalenia organu, ze wraz z A. P. stanowi rodzinę. Podniósł, że w.w. "jest u niego, lecz tylko śpi, ma dokumenty i ubrania". Wskazał, że jest od dzieciństwa chory, otrzymuje rentę socjalną i ma orzeczenie o niepełnosprawności. Zaznaczył , że od 1 czerwca do sierpnia nic nie otrzymał oprócz zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto wyraził wątpliwość co do prawidłowości wydawanych decyzji w sprawie zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przywołując analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej występującej u osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Z natury tego świadczenia wynika, że realizowany jest on jednorazowo, jednakże nie oznacza to, by nie występowała możliwość realizacji przyznanego świadczenia w częściach. Dla realizacji tego świadczenia nie ma istotnego znaczenia okres na jaki zostaje ono przyznane, bowiem świadczenie to sprowadza się do zaspokojenia konkretnej potrzeby bytowej określonej we wniosku o jego przyznanie. Jednakowoż słusznie zauważył organ odwoławczy, że zasiłek ten powinien zostać przyznany w czasie, w którym strona ma do zaspokojenia niezbędną potrzebę bytową. Natomiast, co jest w sprawie istotne, decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, ilość osób w rodzinie, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Należy jednakże zaznaczyć, że każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja oparta na swobodnym uznaniu, musi odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji wymogu tego nie spełnia. W sprawie skarżący złożył w dniu 4 sierpnia [...] r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dopłaty do czynszu. Organ I instancji uznał, że skarżący spełnia kryteria uprawniające do przyznania zasiłku. Na tej podstawie przyznał zasiłek za miesiąc wrzesień w łącznej wysokości [...] zł. na zaspokojenie potrzeb w postaci dopłaty do czynszu w kwocie [...]zł, żywności w kwocie [...]zł oraz środków czystości kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji w żadnej mierze nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne przyjął za podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie przesłanki, poza możliwościami finansowymi ośrodka, zadecydowały o wysokości przyznanego świadczenia w szczególności zasiłku na żywność oraz środki czystości. Z wywiadu środowiskowego wynika, że organ badał sytuację dochodową skarżącego zarówno w miesiącu lipcu, tj. zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, jak również w miesiącu sierpniu, tj. w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji. Dochód w miesiącu sierpniu był wyższy od dochodu z miesiąca lipca, tj. miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, zaś wysokość dochodu z tego właśnie miesiąca ma wpływ nie tylko na przyznanie świadczenia, ale również na jego wysokość. Trzeba zaznaczyć, że uprawnienie organu do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w przeciwnym razie organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy. Jednakowoż zważywszy, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję nie wyjaśnił w oparciu o jakie ustalenia oparł swoje rozstrzygnięcie, jakie konkretne zindywidualizowane przesłanki wziął pod uwagę przyznając zasiłek we wskazanej wysokości Sąd uznał, że w ostateczności decyzja Kolegium przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji w ostateczności odpowiada prawu. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego w kwestii ustalenia, że skarżący wraz z A. P. nie stanowi rodziny trzeba wskazać, że stosownie do art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z powyższego uregulowania wynika, że na gruncie pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli natomiast znaczenie mają takie elementy jak wspólne zamieszkanie i gospodarowanie. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń organu I instancji, że A. P. wspólnie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wraz ze skarżącym uznając, iż znajdują one dostateczne umocowanie w materiale sprawy. Przyjdzie zauważyć, że w toku postępowania A. P. wprawdzie zaprzeczała jakoby wspólnie zamieszkiwała ze skarżącym, jednakże pomimo składnych deklaracji nie wskazała miejsca, w którym przebywa. Kierowaną do niej korespondencję na adres skarżącego osobiście odbierała pod wskazanym adresem. Skarżący natomiast nie kwestionował faktu przebywania w.w. wraz z jej rzeczami (dokumenty, ubrania) w jego mieszkaniu. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby A. P. dysponowała jakimikolwiek własnymi dochodami, a zaspokaja najniezbędniejsze potrzeby. Przyjęcie zatem przez Kolegium, że skarżący wraz z A. P. tworzy rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej nie jest całkowicie pozbawione podstaw. Ponadto przyjdzie stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie była wyłącznie decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego, zatem wyrażane przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości wydawanych decyzji w innych sprawach dotyczących zasiłku stałego nie mogły być objęte kontrolą Sądu w zakresie rozpoznania niniejszej sprawy. Ponadto przyjdzie stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie była wyłącznie decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, zatem wyrażane przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości wydawanych decyzji w innych sprawach dotyczących zasiłku stałego nie mogły być objęte kontrolą Sądu w zakresie rozpoznania niniejszej sprawy. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.