IV SA/Gl 990/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dochodzenia należności związanych z lokalem mieszkalnym oraz odbioru z magazynu ruchomości usuniętych z lokalu oddala skargę. Pismem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., odnosząc się do wcześniejszej korespondencji J. K. wskazał, że lokal mieszkalny przy ul.[...] w S. został przejęty przez zarządcę i zaewidencjonowany jako pustostan, a ruchomości będące dotychczas w tym lokalu zostały przewiezione do magazynu, w związku z tym, że nie zostały one odebrane przez stronę lub inną przez nią wyznaczona osobę. Nadto w piśmie tym poinformowano J. K., że "skorygowane zostały również naliczenia za okres, kiedy lokal był niezasiedlony tj. od dnia 25.05.2013 r.". Od powyższego pisma – traktując je jako decyzję "Gminy S. MZZL. Zakład Budżetowy" oraz "Urzędu Miejskiego w S."– odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiódł J. K. nie zgadzając się "z postanowieniami jakie zostały podjęte przez instytucje jw.". Podkreślił, że lokal położony w S. przy ul. [...] otrzymał w 2003 r., jako lokal socjalny, a tytuł prawny do lokalu wygasł 30 stycznia 2012 r. J. K. podkreślił, że lokalu nie opuścił dobrowolnie, bowiem został aresztowany [...] i zaakcentował, że po opuszczeniu Zakładu Karnego nadal chce zamieszkać w przedmiotowym lokalu w S. Wnioskował o przywrócenie stanu poprzedniego podkreślając, że nie poinformowano ani jego, ani jego pełnomocnika o dacie przetransportowania jego ruchomości do magazynu. Stwierdził, że opłaty za lokal winny być opłacane przez jego byłą żonę. Dalej cytując stanowisko doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zauważył, że Zakład Karny nie jest jego miejscem zamieszkania, a jego centrum życiowym jest lokal położony w S. przy ul .[...], gdzie jest zameldowany na stałe. Postanowieniem z dnia [...] nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm.-dalej "kpa") stwierdziło niedopuszczalność odwołania W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 134 kpa organ do którego wniesiono odwołanie w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy jest ono dopuszczalne przy czym niedopuszczalność odwołania może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Kolegium ustaliło, że przepisy ustawy o ochronie lokatorów i zasobach mieszkaniowych gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przesądzają o cywilnym charakterze ustalania i dochodzenia należności związanych z lokalem mieszkalnym. Także domenie prawa cywilnego pozostawiono kwestie związane z eksmisją z lokalu mieszkalnego i depozytem rzeczy usuniętych z lokalu, który powrócił do dyspozycji Zarządcy nieruchomości. Ewentualna ochrona interesów odwołującego się związana ze skorygowaniem naliczenia opłaty za zajmowany przez niego wcześniej lokal mieszkalny, czy też związanych z depozytem jego ruchomości usuniętych z mieszkania i przechowywanych w magazynie może odbyć się tylko poprzez stosowne postępowanie przed sadem powszechnym. W ocenie Kolegium pismo Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S. nie może być uznane za decyzję administracyjną, a wobec braku decyzji stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Nie godząc się z powyższym postanowieniem, J. K. wniósł skargę zbiorczą (również na dwa inne postanowienia) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdził, że "niniejsze postanowienie prostuje i zaskarżam z powodu jego niezgodności z prawem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach". Mimo, iż skarżący powołuje numery zaskarżonych postanowień SKO i daty ich wydania to wskazuje jako "pozwanego" Gminę S. Skarżący nie zarzucił naruszeń konkretnych przepisów prawa jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. natomiast w uzasadnieniu wyraził swoje niezadowolenie z działań organów gminy, opisał swoją obecną i przeszłą sytuację życiową podkreślając, że jego zamiarem jest powrót do gminy S. po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności. Stwierdził dalej, że to gmina S. winna zapewnić mu lokal mieszkalny. W odpowiedzi na powyższa skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Skarżący w kolejnych pismach procesowych z dnia [...] , z dnia [...] oraz z dnia [...] wnosił o wyjaśnienie jego sytuacji związanej z lokalem mieszkalnym położonym w S. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. dotyczącym skargi zbiorczej na trzy postanowienia wniósł o wydanie zarządzenia w przedmiocie połączenia spraw o wskazanych sygnaturach w celu ich łącznego rozpoznania wskazując, że sprawy te pozostają ze sobą w związku podmiotowym i przedmiotowym. Ponadto wniósł o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony, na okoliczność "przebiegu procedury prowadzonej przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., mającej na celu pozbawienie skarżącego dostępu do lokalu socjalnego położonego w S. przy ul.[...]". Dalej pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie, wskazując jednocześnie, że domaga się zbadania legalności działań podejmowanych w stosunku do skarżącego (z zakresu władztwa administracyjnego) przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., w zakresie w jakim Miejski Zakład Zasobów Lokalowych w S. dokonał przejęcia wynajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego położonego ul. [...] w S. oraz zaewidencjonował ten lokal jako pustostan w rezultacie czego należące do skarżącego ruchomości znajdujące się we wskazanym lokalu zostały przewiezione do magazynu. Nadto skarżący wskazuje, że nieprawidłowości działań podejmowanych w stosunku do niego dotyczą również przyjęcia Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., że skarżący nie zasiedlał lokalu od dnia 23 maja 2013 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako nie odpowiadających literze prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym - na rzecz pełnomocnika z urzędu - kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu stwierdzono, że zdaniem skarżącego, w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do pozbawienia go możliwości przebywania w lokalu mieszkalnym znajdującym się ul. [...] w S., a zasadniczą przyczyną podjęcia działań, których efektem było zaewidencjonowanie zajmowanego przez lokalu jako pustostanu oraz następnie wywiezienie do magazynu należących do skarżącego ruchomości, był fakt, iż przebywał on w zakładzie karnym. Skarżący podkreślał, iż fakt przebywania przez niego zakładzie karnym nie świadczy o tym, że miał on zamiaru stałego zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w S. W ocenie skarżącego niedawne zwolnienie go z zakładu karnego, połączone z pozbawieniem go dostępu do jedynego lokalu z którego mógł korzystać, jak również wywiezienie przez pracowników gminnego zakładu budżetowego wszystkich ruchomości skarżącego do magazynu należy uznać jako rażące naruszenie jego praw, tym bardziej, że w końcu września 2014 r. ruchomości skarżącego nadal znajdowały się w w/w lokalu, co wynika z pisma z dnia 25 września 2014 r. Jednocześnie zauważył, że organy gminy posiadały informację o tym, że w zakładzie karnym skarżący będzie przebywał do dnia [...], a jego zamiarem jest powrót przedmiotowego lokalu, gdyż uważa go za swoje centrum interesów życiowych oraz stałe miejsce zamieszkania. Wobec powyższego skarżący domaga się ochrony jego praw, poprzez zbadanie zgodności działań podejmowanych przez podmioty wskazane powyżej w jego sprawie, wskazując, że jego zdaniem kontrola działalności administracji publicznej powinna dotyczyć również wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, w tym przede wszystkim wynikających z regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego, radca prawny M. S., wnosił i wywodził jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2015 r. oraz stwierdził, że nie ma merytorycznych zarzutów wobec postanowienia bowiem takich być nie może. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej "p.p.s.a.") - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Przeprowadzona według podanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma dnia [...] nr [...] Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., potraktowanego przez skarżącego jako decyzja "Gminy S., MZZL Zakład- Budżetowy" wykazała, że wskazane wyżej wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę podjęcia zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym, Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczynę przedmiotową niedopuszczalności odwołania, stanowi zaś głównie brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno gdy, organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna). Z treści art. 127 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia które otwiera tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją. Otwiera zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kpa. Podkreślić więc należy, że zgodnie art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 kpa przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie obowiązany jest ustalić, czy dana sprawa podlega, na podstawie przepisów prawa rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy na podstawie regulacji prawnej materialnego prawa administracyjnego oraz w ograniczonym zakresie prawa procesowego nie jest dopuszczalna forma decyzji, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ustalenie zatem charakteru czynności organu ma istotne znaczenie dla dopuszczalności odwołania i wydanie decyzji przewidzianych w art. 138 kpa. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł odwołanie od pisma Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., który odnosząc się do wcześniejszej korespondencji ze skarżącym wskazał, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w S. został przejęty przez zarządcę i zaewidencjonowany jako pustostan, a ruchomości będące dotychczas w tym lokalu zostały przewiezione do magazynu, w związku z tym, że nie zostały one odebrane przez stronę lub inną przez nią wyznaczona osobę. Nadto w piśmie tym poinformowano skarżącego, że "skorygowane zostały również naliczenia za okres, kiedy lokal był niezasiedlony tj. od dnia 25.05.2013 r." W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o niedopuszczalności odwołania zasługuje na aprobatę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wspomniane pismo Dyrektora Miejskiego Zakładu Zasobów Lokalowych w S., nie ma waloru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 kpa. Trafnie oceniło Kolegium, że przepisy ustawy o ochronie lokatorów i zasobach mieszkaniowych gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przesądzają o cywilnym charakterze ustalania i dochodzenia należności związanych z lokalem mieszkalnym. Także domenie prawa cywilnego pozostawiono kwestie związane z eksmisją z lokalu mieszkalnego i depozytem rzeczy usuniętych z lokalu, który powrócił do dyspozycji Zarządcy nieruchomości. Ewentualna ochrona interesów odwołującego się związana ze skorygowaniem naliczenia opłaty za zajmowany przez niego wcześniej lokal mieszkalny, czy też związanych z depozytem jego ruchomości usuniętych z mieszkania i przechowywanych w magazynie może odbyć się tylko poprzez stosowne postępowanie przed sądem powszechnym. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r., iż kontrola działalności administracji publicznej powinna dotyczyć również wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, w tym przede wszystkim wynikających z regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw enumeratywnie wymienia przepis art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., który określa akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - pkt 1 ww. przepisu; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - pkt 3; wreszcie także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Natomiast, jak już wskazano, przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], wobec którego skarżący nie podniósł merytorycznych zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że domaganie się ochrony praw skarżącego w trybie 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest w okolicznościach niniejszej sprawy chybione. Również w świetle przedstawionych wyżej argumentów, skoro pismo organu pierwszej nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa , to brak jest aktu administracyjnego od którego strona mogłaby złożyć odwołanie. Wobec braku przedmiotu zaskarżenia odwołanie było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie narusza zatem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji .