IV SA/Gl 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił umorzenia należności M. B.z tytułu opłaty za pobyt jego dzieci, R. i M., w rodzinie zastępczej w latach; 2003, 2004, 2005 w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 ust. 1 i art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu decyzji podniósł, że opłaty z wymienionego tytułu zostały ustalone decyzjami z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Skarżący nie dokonał zwrotu należności w wyznaczonym w decyzjach terminie. W dniu [...]r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie powyższej kwoty z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, organ orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku wskazując, że stwierdził znaczne przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego przez stronę i brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności. Odnosząc się do podniesionej w poprzedniej decyzji organu odwoławczego kwestii przedawnienia należności organ I instancji stwierdził, że do przedawnienia nie doszło, gdyż art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący przedawnienia, zaczął obowiązywać od 1 kwietnia 2010 r., a prawo nie może działać wstecz. Jednocześnie organ wskazał na możliwość rozłożenia omawianej należności na raty. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 104 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w całości podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnośnie przedawnienia należności organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej obowiązuje od dnia 31 marca 2010 r. stanowiąc, że należności z tytułu opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Organ dodał, że ustawodawca wprowadzając cytowany przepis nie zamieścił przepisów przejściowych, a wobec tego, iż prawo nie działa wstecz, przepis powyższy działa na przyszłość, czyli od daty wejścia w życie przepisu. Podniósł, że oznacza to, iż opłaty obciążające M. B. ulegną przedawnieniu z upływem 3 lat od daty wejścia w życie przepisu, o ile nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i nie zostanie przerwany bieg przedawnienia. Ponadto organ podniósł, że w świetle ustalonych okoliczności dotyczących sytuacji dochodowej i życiowej skarżącego, rozstrzygnięcie organu I instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. B. przedstawił swoją sytuację materialną i zdrowotną, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podkreślenia wymaga, że początkowo wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia był rozpatrywany na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta C. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania oraz udzielania ulg w spłacaniu wierzytelności i należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Dopiero przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, i w obecnie kontrolowanym postępowaniu, organy administracyjne zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, opierając się na nowym brzmieniu art. 104 tej ustawy. Jednakże sposób zastosowania tego przepisu nie może być uznany za prawidłowy. Powołany w rozstrzygnięciu organu I instancji przepis art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w ogóle nie pozwala na decydowanie w przedmiocie żądania skarżącego. Natomiast wskazany przez organ odwoławczy art. 104 ust. 4 tej ustawy rozróżnia możliwości działania organu w zależności od rodzaju należności. Instytucję umorzenia przepis ten odnosi wyłącznie do nienależnie pobranych świadczeń, a więc takich, jakie w świetle definicji z art. 6 pkt 16 cyt. ustawy zostały uzyskane na podstawie przedstawienia nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Z natury rzeczy nie kwalifikują się do tej kategorii opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, gdyż w ich przypadku chodzi o należność nakładaną jako obowiązek na daną osobę, a nie o należność, którą strona uzyskuje w oparciu o decyzję administracyjną. Wobec tego w przypadku opłat nie można umorzyć należności, lecz można zastosować pozostałe środki z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – odstąpienie od żądania zwrotu należności, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Zgłoszone we wniosku żądanie umorzenia zadłużenia należało zatem, po wspomnianej zmianie stanu prawnego, rozpatrzyć pod kątem odstąpienia od żądania zwrotu, które zgodnie z art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy może mieć zastosowanie do wszystkich należności, o których mowa w art. 104 ust. 1. Jednakże art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawiera jeszcze jeden warunek konieczny do uruchomienia lub prowadzenia postępowania w powyższym zakresie. Mianowicie kieruje on wskazane możliwości działania do organu, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, czyli decyzję, o której mowa w art. 104 ust. 3 tej ustawy. Decyzja ta także odnosi się do wszystkich należności wymienionych w ust. 1 i powinna ustalać wysokość należności oraz termin ich zwrotu. Z materiału zawartego w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, czy tego rodzaju decyzja została wydana w stosunku do skarżącego. W decyzji organu I instancji mowa jest co prawda o tym, że skarżący nie dokonał zwrotu należności w wyznaczonym decyzją terminie, jednak decyzji tej bliżej nie oznaczono, w związku z tym nie wiadomo, o jaką decyzję chodzi, a w aktach brak jest decyzji wydanej w trybie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei w samym wniosku skarżący pisze o zadłużeniu wynikającym z dwóch pism urzędowych, których też nie zawierają akta sprawy, w związku z tym nie wiadomo, jaki jest ich charakter, a w szczególności, czy można im przypisać cechy decyzji administracyjnej. W świetle powyższych wywodów sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, gdyż organy obydwu instancji z naruszeniem prawa materialnego błędnie orzekły o odmowie umorzenia należności, zamiast rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu należności, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 cyt. ustawy. Jednocześnie kwestia przesłanek tego przepisu, a zwłaszcza wydania decyzji z art. 104 ust. 3 nie została w ogóle wyjaśniona. Celowe jest w tych warunkach uchylenie decyzji obydwu instancji. Uzasadniają to zresztą dalsze okoliczności, dotyczące wysokości należności mogących podlegać zwrotowi w omawianym trybie. Otóż jako całkowicie błędne należy uznać stanowisko obu organów zajęte w kwestii przedawnienia. Kolegium bezpodstawnie zresztą odstąpiło od poglądu wyrażonego w poprzedniej swojej decyzji, który właśnie był prawidłowy. Mianowicie przedawnienie z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zostało wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 229). Zawarte w niej przepisy intertemporalne nie dotyczą obowiązywania art. 104 ust. 5, w związku z czym przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 10 ustawy nowelizacyjnej, po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Założone zostało więc przez ustawodawcę bezpośrednie działanie nowego przepisu, zgodnie z którym należności z art. 104 ust. 1 ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Sposób liczenia terminu przedawnienia został więc ustawowo uregulowany. Z naruszeniem wskazanych przepisów, organy obydwu instancji przyjęły inny termin początkowy biegu przedawnienia. Chybione było przy tym powoływanie się przez organy obydwu instancji na zasadę nieretroakcji, która w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) pełni funkcję gwarancyjną dla zachowania praw obywatelskich. W szczególności ma za zadanie ochronę praw nabytych i wyraża zasadę zaufania do państwa i prawa. Jednakże ochrona ta ma służyć stronom stosunków prawnych, a nie organom decyzyjnym (por. w tym względzie np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, OTK 2001/4/82). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni powyższe wskazania, w tym zwłaszcza dotyczące zastosowania przepisu art. 104 ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a należało orzec jak w sentencji.