IV SA/Gl 993/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej - odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił M. B. umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt jego dzieci, R. i M., w rodzinie zastępczej w roku [...]– w wysokości [...]zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ust. 1 i art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm.). Natomiast w jej uzasadnieniu podano, że opłaty z wymienionego tytułu były ustalone decyzjami w latach [...]. Strona nie dokonała zwrotu należności w wyznaczonym decyzją terminie. W dniu [...]r. strona wystąpiła o umorzenie powyższej kwoty z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku wskazując na znaczne przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego i brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności. Odnosząc się do podniesionej w poprzedniej decyzji organu odwoławczego kwestii przedawnienia należności organ I instancji stwierdził, że do przedawnienia nie doszło, gdyż zostało ono wprowadzone w art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który zaczął obowiązywać od [...]r., a prawo nie może działać wstecz. Jednocześnie organ wskazał na możliwość rozłożenia omawianej należności na raty. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 104 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu podstawowego stopnia, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnośnie przedawnienia należności Kolegium zaakcentowało obowiązywanie zasady lex retro non agit, która powoduje, że 3-letnie przedawnienie wprowadzone w art. 104 ust. 5 cyt. ustawy, w braku przepisów przechodnich, może działać dopiero od wejścia w życie tego przepisu. Natomiast w świetle ustalonych okoliczności związanych z sytuacją dochodową i życiową skarżącego, rozstrzygnięcie I instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. szeroko opisał historię sprawowania pieczy nad jego dziećmi, przedstawił swoją sytuację materialną i zdrowotną, prosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wydane ostatnio w sprawie decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać z przyczyn wprawdzie nie objętych skargą, które jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu na mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Otóż pierwotnie wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia był rozpatrywany w trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.), a skonkretyzowanym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...]r., nr [...]. Dopiero przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, i w obecnie kontrolowanym postępowaniu, organy administracyjne przeszły na grunt ustawy o pomocy społecznej, opierając się na nowym brzmieniu art. 104 tej ustawy. Sposób jego zastosowania nie może być jednak uznany za prawidłowy. Powołany w I instancji ustęp pierwszy tego artykułu w ogóle nie pozwala na decydowanie w przedmiocie żądania skarżącego. Natomiast wskazany przez Kolegium art. 104 ust. 4 rozróżnia możliwości działania organu w zależności od rodzaju należności. Instytucję umorzenia przepis ten odnosi wyłącznie do nienależnie pobranych świadczeń, a więc takich jakie w świetle definicji z art. 6 pkt 16 cyt. ustawy zostały uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Z natury rzeczy nie kwalifikują się do tej kategorii opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, gdyż w ich przypadku chodzi o należność nakładaną jako obowiązek na daną osobę, a nie o należność, którą strona uzyskuje w oparciu o decyzję administracyjną. Tak więc w przypadku opłat nie można umorzyć należności, lecz można zastosować pozostałe środki z art. 104 ust. 4 – odstąpienie od żądania zwrotu należności, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Zgłoszone we wniosku żądanie umorzenia zadłużenia należało zatem, po wspomnianej zmianie stanu prawnego, rozpatrzyć pod kątem odstąpienia od żądania zwrotu, które art. 104 ust. 4 odsyła do wszystkich należności, o których mowa w ust. 1. Jednakowoż art. 104 ust. 4 zawiera jeszcze jeden warunek konieczny do uruchomienia lub prowadzenia postępowania w powyższym zakresie. Mianowicie kieruje on wskazane możliwości działania do organu, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, czyli decyzję, o której mowa w art. 104 ust. 3. Decyzja ta także odnosi się do wszystkich należności wymienionych w ust. 1 i winna ustalać wysokość należności oraz termin ich zwrotu. Z materiału sprawy nie wynika jednoznacznie, czy tego rodzaju decyzja została wydana w stosunku do skarżącego. W decyzji I instancji mowa jest co prawda o tym, że nie dokonał on zwrotu należności w wyznaczonym decyzją terminie, jednak decyzji tej bliżej nie oznaczono, w związku z czym nie wiadomo o jaką decyzję chodzi, a w aktach brak jest decyzji wydanej w trybie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei w samym wniosku skarżący pisze o zadłużeniu wynikającym z dwóch pism urzędowych, które też nie zalegają w materiale sprawy, w związku z czym nie wiadomo, jaki jest ich charakter, a w szczególności, czy można im przypisać cechy decyzji administracyjnej. Już w świetle powyższych wywodów sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, gdyż organy obu instancji z naruszeniem prawa materialnego błędnie orzekły o odmowie umorzenia należności, zamiast rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu należności, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 cyt. ustawy. Jednocześnie kwestia przesłanek tego przepisu, a zwłaszcza wydania decyzji z art. 104 ust. 3 nie została w ogóle wyjaśniona. Celowe jest w tych warunkach uchylenie decyzji obu instancji. Uzasadniają to zresztą dalsze okoliczności, dotyczące wysokości należności mogących podlegać zwrotowi w omawianym trybie. Otóż jako całkowicie błędne należy uznać stanowisko obu organów zajęte w kwestii przedawnienia. Kolegium bezpodstawnie zresztą odstąpiło od poglądu wyrażonego w poprzedniej swojej decyzji, który właśnie był prawidłowy. Mianowicie przedawnienie z art. 104 ust. 5 zostało wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 229). Zawarte w niej przepisy intertemporalne nie dotyczą obowiązywania art. 104 ust. 5, w związku z czym przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 10 po upływie 14 dni od ogłoszenia tej noweli ustawowej. Założone zostało więc przez ustawodawcę bezpośrednie działanie nowego prawa, zgodnie z którym należności z art. 104 ust. 1 ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Sposób liczenia terminu przedawnienia został więc ustawowo uregulowany. Z naruszeniem wskazanych przepisów organy obu instancji wykreowały inny termin początkujący bieg przedawnienia. Chybione było powoływanie się przez nie na zasadę nieretroakcji, która ma w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) funkcję gwarancyjną dla zachowania praw obywatelskich. W szczególności ma ona za zadanie ochronę praw nabytych i zaufania do państwa i prawa. Ochrona ta ma służyć stronom stosunków prawnych, a nie organom decyzyjnym (por. w tym względzie np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, OTK 2001/4/82). Rzeczą organu orzekającego będzie zatem również ustalenie, czy i w jakim zakresie omawiane należności uległy przedawnieniu. Z tych względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono, jak w sentencji.