IV SA/Gl 994/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zawiadomienia o sposobie załatwienie skargi oddala skargę. Zastępca Prezydenta Miasta C. pismem z [...] r. nr [...] skierował do J.W. (dalej jako strona lub skarżący) zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W motywach pisma odwołał się on do skargi strony z [...] r. skierowanej do Prezydenta Miasta C.. Podkreślił, że kwestie poruszone w tej skardze były już stronie wielokrotnie wyjaśniane. Istota przywoływanych pism skarżącego i odpowiedzi ze strony organu sprowadzała się do kwestii związanych ze zmianą nazwy ulicy położonej w C.. Zmiany te dokonywane były stosownymi uchwałami uprawnionych organów w 1978 r. oraz 1990 r. Opisywane zmiany miały miejsce przed 25 laty, a poruszana sprawa ma charakter historyczny, nadto w tym zakresie nie jest prowadzone żadne postępowanie, a jedynie korespondencja zawierająca informacje i wyjaśnienia. Dodatkowo zaznaczono, że skarga strony nie zawiera nowych informacji, ani nie wskazuje innych dotychczas nieznanych okoliczności, a tym samym jest bezzasadna. Pismem z [...] r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. pismo zatytułowane skarga i odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz od wielu zbędnych odpowiedzi jakie otrzymał ze strony tego organu. Podkreślił, że jest to spór o odszkodowanie po zmianie nazw ulic w C. i nieuporządkowania numeracji budynków. Pismem z [...] r. skarżący uzupełnił swoje odwołania i rozwinął zarzuty stawiane pismu organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 238 § 1 i art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Prezydenta Miasta C. o sposobie załatwienia skargi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył wpierw działania podejmowane przez organ pierwszej instancji jak również czynności podejmowane przez skarżącego. W dalszej kolejności organ ten przytoczył treść art. 227 oraz art. 238 i 239 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznający odwołanie organ odwoławczy uznał, że z przyczyn przedmiotowych odwołanie jest niedopuszczalne. Zdaniem organu administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, którego celem jest wydanie decyzji administracyjnej, a w takim przypadku stronie nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Organ ten zaznaczył, że sprawa skarżącego prowadzona jest w oparciu o przepisy dotyczące skarg i wniosków normowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie ma wydawanych decyzji administracyjnych, a skarga o której mowa w art. 227 wyżej wymienionego Kodeksu jest szczególnym rodzajem środka prawnego. W końcowej części rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący otrzymał zawiadomienie od Zastępcy Prezydenta Miasta C. o sposobie załatwienia skarg, a zatem jest to czynność faktyczna organu a nie merytoryczne rozpoznanie sprawy, tym samym odwołanie od takiej czynności nie przysługuje. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący. W skardze tej zarzucił mu naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto zarzucił wskazanemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania polegający na błędnym przyjęciu, że od działania organu administracji nie służy odwołanie. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi administracji niepoddanie analizie uchwał dotyczących zmiany ulic na terenie miasta C. w 1978 r. i w 1990 r. oraz nieprzesłuchanie wnioskowanych przez niego świadków. W motywach skargi podkreślił, że stanowisko organu odwoławczego jest dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe. W jego ocenie organy administracji pomijają zgłaszane przez niego żądania i nie podejmują działań zmierzających do naprawienia wyrządzonej mu krzywdy w następstwie przyjmowania uchwał o zmianie nazwy ulicy położonej w C., przy której miał swoją działalność gospodarczą. W następstwie zmiany nazwy ulicy stracił kontrahentów i w wyniku tego zmuszony był do zakończenia prowadzonej działalności. Skarżący podkreślił, że od 2015 r. pisze do organu pierwszej instancji pisma i nie otrzymał odpowiedzi, która uwzględniałaby jego żądania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentacje do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) nie wykazała, aby postanowienie to naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 i art. 2 wyodrębnia procedury, które są nim normowane. W kontekście rozpoznawanej sprawy uwagę należy zwrócić na dwie procedury. Pierwsza z procedur normowanych tym aktem związana jest z postępowaniem prowadzonym przed organem administracji publicznej w należących do właściwości tego organu sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Druga z wyodrębnionych procedur dotyczy postępowania w sprawie skarg i wniosków. Każda z tych procedur prowadzona jest w odrębny sposób i charakteryzuje się innymi działaniami podejmowanymi przez organy administracji publicznej. Podkreślenia wymaga to, że postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji prowadzone jest wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje tego typu aktywność organu administracji publicznej. Zamieszczenie takiego unormowania w przepisie prawa materialnego otwiera możliwość wykorzystania regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a odnoszących się do prowadzenia tego typu postępowania i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie może dowolnie decydować o tym, w oparciu o jakie przepisy będzie prowadził określone postępowanie. Zatem decyzja administracyjna wydawana jest wyłącznie wówczas, gdy przepis ustawy tak stanowi. Przedstawione tu rozważania są istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, ponieważ pozwalają one na ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej. Skarżący pismem z [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta C. wniósł skargę na działania urzędników Urzędu Miejskiego w C. w zakresie rozpoznania jego żądań związanych ze zmianą nazwy ulicy położonej w C., przy której miał zlokalizowaną działalność gospodarczą i w następstwie tych zmian zmuszony został do jej zamknięcia, ponieważ klienci mieli utrudniony kontakt z nim. W sposób bardziej precyzyjny skarżący sprecyzował swoje żądania w piśmie z [...] r. skierowanym do organu odwoławczego, ponieważ zaznaczył w nim, że sprawa dotyczy odszkodowania po zmianach nazw ulic i nieuporządkowania numeracji budynków i posesji. Ze wskazanych pism wynika, że skarżący nie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną, lecz oczekuje zadość uczynienia za szkody spowodowane działaniami uprawnionych organów, które miały miejsce w 1978 i 1990 roku. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa materialnego obowiązujące w polskim porządku prawnym nie zawierają regulacji, która pozwalałaby organom administracji publicznej na rozstrzyganie tego typu żądań w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że pisma skarżącego z [...] r. nie można uznać za wszczynające postępowanie administracyjne. Podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, który po otrzymaniu pisma z [...] r. udzielił skarżącemu odpowiedzi stosownie do postanowień zawartych w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie normującego problematykę skarg i wniosków. Odpowiedź taką skarżący uzyskał pismem z [...] r. podpisaną przez Zastępcę Prezydenta Miasta C.. Wskazane pismo zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa i stanowi wyraz rozpoznania skargi wniesionej do organu administracji publicznej. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenia skarżącemu tego pisma, jednakże w aktach tych znajduje się pismo skarżącego z [...] r., w którym wspomina on o tym piśmie. Zatem skarżący zapoznał się z jego treścią przed wskazaną tu datą. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy podnoszona okoliczność nie ma znaczenia, ponieważ nie determinowała ona podejmowanych rozstrzygnięć. Istotne natomiast jest to, że wskazanemu pismu z [...] r. nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej i to w znaczeniu formalnym jak również materialnym. Ustalenie to posiada ważne znaczenie dla oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ odwoławczy. Jak było to już sygnalizowane, skarżący pismami z [...] r. oraz z [...] r. wniósł odwołanie od wyżej wymienionego pisma organu pierwszej instancji z [...] r. do organu odwoławczego. Wskazany organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania. Przed dokonaniem oceny prawidłowości działań organu odwoławczego przyjdzie zauważyć, że niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczyn podmiotowych występuje ona wówczas, gdy osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast z przyczyn przedmiotowych wówczas, gdy wniesienie odwołania jest niemożliwe z tego powodu, że organ administracji nie prowadzi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i taki środek prawny weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej nie przysługuje. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Ze stanowiskiem organu odwoławczego skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się i uznaje, że organ ten w sposób prawidłowy odczytał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podejmowane przez organ pierwszej instancji działania. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że pismo organu pierwszej instancji z [...] r. jest odpowiedzią na skargę złożoną przez skarżącego w oparciu o przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że pismu temu nie można przydać charakteru decyzji administracyjnej w znaczeniu formalnym i materialnym. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy oraz przywołane powyżej przepisy prawa przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że występuje przedmiotowa niedopuszczalność odwołania i zasadnie stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Podkreślić należy, że po myśli art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania następuje w drodze postanowienia. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zarzuty skarżącego zamieszczone w skardze nie są trafne. Za bezpodstawne uznać należy zarzuty naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jak zostało to powyżej zaakcentowane w ramach tego postępowania organy administracji nie wykorzystywały przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących wydawanie decyzji administracyjnych, a tym samym swoim działaniem nie mogły dopuścić się naruszenia przywołanych przepisów. Na marginesie można zaznaczyć, że w ramach prowadzonego postępowania organ odwoławczy zgromadził całość materiału dowodowego i ustalił rzeczywisty cel działań skarżącego, które nie zmierza do wydania decyzji administracyjnej, a związany z domaganiem się odszkodowania za straty powstałe w następstwie zmiany nazwy ulicy, przy której miał zlokalizowaną działalność gospodarczą. Bezzasadny jest także zarzut sformułowany w pkt 2 skargi, a związany z błędem w ustaleniach faktycznych, ponieważ do zadań organu administracji publicznej w pierwszej kolejności należy ustalenie, jaki jest stan normatywny w ramach danego postępowania. Skoro organy administracji publicznej zasadnie uznały, że żądanie skarżącego nie jest związane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, to następstwem tego stało się niewydanie decyzji administracyjnej i niemożność wniesienia odwołania od informacji przekazanej skarżącemu mocą pisma z [...] r. W kontekście rozpoznawanej sprawy za niezasadny uznać należy zarzut sformułowany w pkt 3 skargi, a mianowicie nieprzeprowadzenie stosownej analizy uchwał Miejskiej Rady Narodowej w C. oraz Rady Miasta C. w sprawie zmiany nazwy ulicy, przy której skarżący miał zlokalizowaną działalność gospodarczą. Przyjdzie zwrócić skarżącemu uwagę na fakt, że organy administracji obu instancji nie dysponują i nie dysponowały możliwością oceny prawidłowości podjęcia takich uchwał, zatem w ramach tego postępowania nie mogły dopuścić się wskazywanego naruszenia. Bezzasadny jest także zarzut nieprzesłuchania wnioskowanych świadków, skoro przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić. mr