IV SA/Gl 995/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust.2,art.39 ust. 1,art. 106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) odmówił przyznania T.M. pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz pokrycie opłat za mieszkanie. Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji strona zwróciła się z wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na wykup lekarstw, zakup żywności i opłatę za mieszkanie, dołączając do wniosku zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w T. Organ wskazał, że na podstawie materiałów z toczących się kilku postępowań o przyznanie pomocy posiada informację o eksmisji strony z jej dotychczasowego miejsca zamieszkania i wymeldowaniu jej z pobytu stałego na mocy decyzji ostatecznej. Z tych przyczyn wezwał stronę do podania aktualnego miejsca pobytu w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie z dnia 05 kwietnia 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego wskazuje jako adres i miejsce pobytu "przed drzwiami mieszkania przy ul. [...]". Organ odwołał się do posiadanej dokumentacji, z której wynika, że T.M. został pozbawiony członkowstwa w Spółdzielni Mieszkaniowej A w T. a lokal w którym zamieszkiwał został zlicytowany i dnia 15 marca 2013 r. została zawarta umowa o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu. Strona została wymeldowana ostateczną decyzją administracyjną ze stałego miejsca pobytu w T. przy ul. [...]. Wskazał, że klatka schodowa jest natomiast pomieszczeniem do wspólnego użytku mieszkańców i strona nie może na niej zamieszkiwać, czy przechowywać rzeczy. Z informacji pochodzących z Komendy Miejskiej Policji wynikało natomiast, że wnioskodawca widywany jest w różnych miejscach T., także na klatce schodowej przy ul. [...], jednak nie zamieszkuje w tym miejscu, gdyż nie odnotowano żadnych zgłoszeń bądź skarg na ten temat. W tym miejscu pojawia się w celu odbioru korespondencji posiadając kluczyk do skrzynki oddawczej w budynku. Nie jest znane aktualne miejsce pobytu strony. Podniósł także, że strona zwraca się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i opłat za mieszkanie, a jednocześnie nigdy jednak nie przedstawiła udokumentowanych wydatków na leki w postaci imiennych rachunków bądź wyceny apteki jak również książeczki opłat mieszkaniowych, takich jak czynsz, energia elektryczna lub gaz. Organ przywołał stanowisko sądów administracyjnych, co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podaje adresu zamieszkania lub pobytu względnie przedstawia organowi mylne informacje, może stanowić skuteczną podstawę zarzutu braku współdziałania (wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2011r. sygn. I OSK 2053/10 czy WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 1012r. sygn. II SA/Bk 659/11). Podsumowując organ stwierdził, że strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego poprzez nieinformowanie o swoim aktualnym miejscu zamieszkania lub pobytu, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej. Zaświadczenie z PUP w T. złożone wraz z wnioskiem nie jest wystarczającym dokumentem, na podstawie którego można dokonać oceny sytuacji strony. Organ ocenił zachowanie strony polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem prawidłowego ustalenia jego sytuacji życiowej, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z osobą ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej jest połączone z oględzinami lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej i stanowi istotną cześć ustaleń dotyczących jej sytuacji bytowej. Od tej decyzji T.M. wniósł odwołanie. Podkreślił, że świadczenie mu przysługuje. Wskazał na jego konflikt z pracownikami MOPS w T., zauważony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Otrzymana z tej przyczyny odmowa dodatku mieszkaniowego stała się przyczyną utraty tytułu do mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu przed organem I instancji. Zauważył, iż w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten, jak stanowi art. 107 ust. 1 ustawy, przeprowadzany jest w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej osób, o których mowa w jej art. 103. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy. Wynika z tego, że nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Kolegium przywołało treść § 3 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Nadto Kolegium zauważyło, że odwołujący został pozbawiony członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej A w T., a lokal w którym zamieszkiwał został zlicytowany. Strona została wymeldowana z lokalu i nie może w nim przebywać. Nie może również zamieszkiwać na klatce schodowej, gdyż jest to pomieszczenie przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców bloku. T.M. bezprawnie korzysta ze skrzynki pocztowej, dokonując odbioru kierowanej do niego korespondencji. Pomimo wezwania odwołujący nie podał aktualnego adresu zamieszkania, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ten brak współpracy stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa, celowe przedstawiania fałszywych informacji i naruszanie jego godności. W odczuciu skarżącego wywiązał się on z obowiązku wskazania miejsca pobytu umożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nadal domagał się dokonania tej czynności na klatce schodowej, przed drzwiami jego mieszkania. Zaznaczył również, że na decyzję dotyczącą wymeldowania go z lokalu złożył skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła ona odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W szczególności należy podkreślić , że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego , zasady logiki , doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa , a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych , które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku , że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości , stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z treści materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że organ I instancji w celu wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło bowiem strona skarżąca na pismo to nie odpowiedziała, a we wcześniejszym piśmie z dnia 05 kwietnia 2013 r. wskazała jako miejsce zamieszkania klatkę schodową domu przy ul. [...]. Z pisma [...] Spółdzielni mieszkaniowej "A" wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w T. został zlicytowany i została zawarta umowa o ustanowienie odrębnej własności tegoż lokalu. Z materiałów sprawy wynika, że strona skarżąca została poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W związku z tym uznać należy, że organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniana kwestia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy. Stąd też pomimo tego, że skarżący, znajduje się w ciężkiej sytuacji, to jednak organy – z ewidentnej winy skarżącego - nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, w rzeczywistości uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenia wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencją tego braku jest to, że organy nie dysponowały możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom - niezbędnej potrzeby bytowej -, określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Na marginesie można zaznaczyć, że z pism zalegających w aktach sprawy wynika, że skarżący nie zamieszkuje na wskazanej klatce schodowej (a jedynie odbiera kierowaną do niego korespondencję) i przebywa w różnych miejscach na terenie miasta T. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że klatka schodowa nie może być uznana za miejsce zamieszkania, co nie wymaga- w opinii Sądu - szerszego wyjaśnienia. Nie sposób także nie zauważyć, że skarżący we wniosku o udzielenie pomocy finansowej wskazuje, iż wnosi m.in. o pomoc finansową na "opłatę za mieszkanie", co zdaje się wskazywać, że skarżący (bezspornie nie mający żadnych uprawnień i nie zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w T.) w istocie przebywa w jakimś innym lokalu i zobowiązany jest z tego tytułu do ponoszenia pewnych kosztów. Godzi się tu zwrócić uwagę, że w przypadku gdyby skarżący udał się do organu i tamże jasno i wprost oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez ten organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocowym, której skarżący – w sposób nieustępliwy - nie chce podjąć, czy też ewentualnie, chce ją podjąć na dyktowanych przez siebie warunkach. Sam organ nie jest uprawniony do nadawania komukolwiek z urzędu statusu bezdomnego. Również zarzut "niszczenia człowieka" przez pracowników organu I instancji nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto – z urzędu - wiadomo Sądowi (który rozpoznał już wiele podobnych spraw skarżącego), że o większość swoich niepowodzeń życiowych skarżący obwinia pracowników organu I instancji, w tym o to, że pracownicy ci spowodowali to, że skarżący utracił prawo do zamieszkiwania w wyżej już wskazanym lokalu mieszkalnym. Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.