IV SA/Gl 997/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] roku nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] przyznającą R. Z. zaliczkę alimentacyjną na rzecz syna – M. Z. w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 10 a w zw. z art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 120, poz. 833) bez wskazania konkretnych przepisów, oraz art. 104 k.p.a.. Rozstrzygniecie oparto na ustaleniu, że strona od 1998 roku mieszka i wychowuje wspólnie z konkubentem M. K. młodszego syna, a o fakcie tym nie powiadomiła Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres zasiłkowy 2006/2007. Organ wskazał, że R. Z. potwierdziła fakt wspólnego zamieszkiwania z konkubentem i wychowywania ich syna J. K. Jednocześnie oświadczyła, że samotnie wychowuje syna M. Z. z konkubentem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, otrzymuje natomiast alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie, które płacone są dobrowolnie. Powyższe okoliczności potwierdził również M. K. Mając na uwadze powyższe fakty organ stwierdził, że strona wraz z konkubentem i synami tworzy rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tej podstawie, oraz w oparciu o art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierający definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, uznał, że niewskazanie konkubenta jako członka rodziny oraz niepodanie informacji o uzyskanych przez niego w 2005 r. dochodach spowodowało nieprawidłowe ustalenie dochodu rodziny. Organ ustalił, że dochód ten wynosił w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł. Dochód ten przekraczał więc kwotę uprawniającą do przyznania zaliczki alimentacyjnej, która zgodnie z regulacją art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wynosi 583,00 zł. Końcowo organ stwierdził, że zmiana sytuacji rodzinnej stwarza okoliczność uchylenia decyzji z dnia [...] r. i ustalenia nienależnie pobranych świadczeń za okres od 01.09.2006 r. do 31.12.2006 r., gdyż stronie w tym okresie wypłacono świadczenia pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich wypłacenia. W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji R. Z. wskazała, że organ nie ustalił, czy nie spełnia ona przesłanki samotnego wychowywania dziecka uprawnionego do otrzymania świadczenia alimentacyjnego. Zaznaczyła, że konkubent nie ma żadnych praw i obowiązków wobec jej starszego syna – M. Z., nie łoży na jego utrzymanie, jest dla niego osobą obcą nieingerujacą w proces wychowawczy. Oświadczyła ponadto, że niewskazanie konkubenta we wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej nie było działaniem świadomym, czy zamierzonym mającym na celu wyłudzenie świadczeń. Podała, że od konkubenta otrzymuje dobrowolne alimenty w kwocie [...] zł, a od lipca 2007 roku [...] zł., podkreśliła również, że nie prowadzi wspólnie z konkubentem gospodarstwa domowego. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń faktycznych organ odwoławczy wskazał, że strona złożyła wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na syna M. Z. określając, iż w skład rodziny oprócz niej wchodzi dwóch synów – M. Z. i J. K. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] r. przyznano zaliczkę alimentacyjną na syna M. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Dalej stwierdził, że z notatki sporządzonej w dniu [...] r. przez pracownika socjalnego wynikało, że w trakcie prowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem – M. K. i ich wspólnym synem J. Strona potwierdziła, że od 1998 roku zamieszkuje wspólnie z konkubentem, oświadczyła jednocześnie, że utrzymuje się osobno. Nadto na rozprawie administracyjnej podała, że konkubent płaci jej dobrowolne alimenty na rzecz ich wspólnego syna J., oraz, że nie prowadzi z konkubentem wspólnego gospodarstwa domowego, co tenże potwierdził. Następnie organ odwoławczy wskazał, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, mająca w sprawie zastosowanie na podstawie regulacji art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowi, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku, gdy się uczy w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 18 ust. 2 powołanej wyżej ustawy pojęcie rodziny ustala się w oparciu o definicję rodziny zawartą w 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu rodzinę stanowią odpowiednio następujące osoby: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka, oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Mając na względzie ustalenia faktyczne oraz stan prawny organ uznał, że strona wychowuje wspólnie z konkubentem syna J. K., w skład rodziny strony wchodzą jej synowie M. i J. oraz konkubent. Przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz drugiego syna strony należało więc brać pod uwagę dochody konkubenta. Dochód rodziny, przy uwzględnieniu dochodu konkubenta skarżącej, w przeliczeniu na osobę w 2005 roku wynosił [...] zł., a zatem przekraczał kwotę uprawniającą do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie zauważył, że przyczyną uchylenia decyzji jest nienależnie pobrana zaliczka . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach R. Z. zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że wprowadziła organ I instancji w błąd co do zamieszkiwania z "konkubentem", że uczestniczy on w wychowywaniu i alimentacji jej syna M. Z., oraz że ona i jej syn nie spełniają wymogów do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej warunkiem przyjęcia, że świadczenie jest nienależne jest wykazanie przez organy, że strona była pisemnie pouczona o skutkach prawnych pobierania świadczeń w konkretnych przypadkach. Natomiast warunkiem uchylenia decyzji jest udowodnienie, że strona świadomie wprowadziła organ w błąd, co do warunków i okoliczności stanowiących podstawę przyznania tej formy pomocy, której zwrot powinien być dochodzony od dłużnika alimentacyjnego. Skarżąca podała ponadto, że samotnie wychowuje i utrzymuje syna M., wobec czego nie zgadza się z twierdzeniem, że nie jest matką samotnie wychowującą dziecko oraz że dochód konkubenta powinien być wliczany do dochodu rodziny. Jednocześnie oświadczyła, że niewskazanie konkubenta jako członka rodziny we wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej nie było działaniem świadomym, zamierzonym, mającym na celu oszustwo, czy wyłudzenie nienależnych świadczeń. Zaznaczyła, że ojciec M. wyrokiem Sadu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. został pozbawiony praw rodzicielskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumentację zawartą w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, ze w sprawie fakt samotnego wychowywania dziecka nie ma znaczenia, a jedynie pojęcie rodziny w znaczeniu nadanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nadto stwierdził, że strona podpisała oświadczenie, iż nie wychowuje co najmniej jednego dziecka razem z jego rodzicem, co w świetle zgromadzonego materiału było nieprawdą, gdyż strona drugiego syna J. wychowywała wspólnie z konkubentem. Z tego natomiast jednoznacznie wynika, że strona wprowadziła w błąd organ I instancji co do składu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, który uchylił własną decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącej prawa do zaliczki alimentacyjnej na syna M. Z. na okres od 1.09.2006 r. do 31.08. 2007 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 9 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 41 tej ustawy sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 10a tej ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki albo osoba nienależnie pobrała zaliczkę. Organy orzekając w sprawie uchylenia decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej na jej syna uznały, że skarżąca nienależnie pobrała zaliczkę alimentacyjną. Zatem w sprawie istotne było ustalenie czy zaistniały przesłanki do przyjęcia, że świadczenie to zostało nienależnie pobrane. Ustawa o zaliczce alimentacyjnej nie określa przesłanek, jakie musza wystąpić aby zaliczkę uznać za nienależnie pobraną. Natomiast w myśl art. 18 ust. 2 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, 3) świadczenia wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Analiza powyżej cytowanych przepisów wskazuje, że uchylając decyzję przyznającą prawo do świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej w związku z przyjęciem, iż zostało ono pobrane nienależnie, organ administracyjny powinien wskazać, która z owych sytuacji zachodzi w sprawie, jak również uargumentować swoje stanowisko w tym zakresie. Tymczasem organy orzekające nie wskazały, na którym konkretnie przepisie oparły swoje rozstrzygnięcie. Co więcej ani w podstawach prawnych wydanych decyzji ani w ich uzasadnieniach w ogóle nie powołały przepisu w oparciu o który uznały, że zaliczka pobrana przez stronę jest świadczeniem nienależnym. W związku z czym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 107 § 3 kpa, bowiem nie wyjaśniają zastosowanej podstawy prawnej, a nawet nie przytaczają wyraźnie skonkretyzowanego przepisu prawa. Są to uchybienia istotne, gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ani też domniemywać normy prawnej, na podstawie której mogło dojść do wydania decyzji. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu obu decyzji wskazują, że w sprawie nie miała zastosowania sytuacja określona w pkt. 3 art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast z uwagi na uchylenie decyzji od dnia przyznania zaliczki alimentacyjnej, można byłoby jedynie przypuszczać, że organy rozpatrywały sprawę na gruncie art. 30 ust. 2 pkt. 2 cyt. ustawy. Jednakże przyjdzie zauważyć, że organ I instancji w konkluzji uzasadnienia swojej decyzji uznał, że strona pobierała świadczenie pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, co wskazuje na sytuację, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy. Tymczasem wskazany przepis nie obejmuje sytuacji, w której świadczenie nie przysługuje od samego początku, a więc gdy najpierw zaistniały prawne lub faktyczne przeszkody w nabyciu uprawnienia, a mimo to organ wydał decyzję przyznającą prawo do świadczenia. W takim bowiem przypadku nie można mówić o ustaniu prawa do pobierania świadczenia, ale o nienabyciu tego prawa. Organ odwoławczy powyższego w ogóle nie miał jednak na względzie. Uznał natomiast, że organ I instancji słusznie zauważył, że przyczyną uchylenia decyzji przyznającej uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej jest nienależnie pobrane świadczenie, nie wyjaśniając przy tym w oparciu o jakie przesłanki do konkluzji takiej doszedł. Co więcej organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, co do braku wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie świadczenia za nienależnie pobrane. Nie ustosunkował się również do argumentacji zawartej w odwołaniu, a mającej na celu wykazanie, że pominięcie we wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej ojca drugiego dziecka nie było działaniem świadomym i zamierzonym mającym na celu oszustwo czy wyłudzenie świadczeń. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że strona wprowadziła w błąd organ I instancji poprzez złożenie oświadczenia, iż nie wychowuje co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Zauważyć jednak wypadnie, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać rozstrzygnięcia rozważaniami i ocenami, które powinny były zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, a tym samym przesądzać o słuszności kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. O ile zatem organ odwoławczy uznał, że skarżąca wprowadziła organ I instancji w błąd i to świadomie, to niezbędne było przedstawienie takiego ustalenia w decyzji i wyjaśnienia okoliczności, które uzasadniały jego dokonanie. Przy czym dla przyjęcia, że strona świadomie zataiła (przemilczała) okoliczności prawnie istotne w sprawie, konieczne jest ustalenie, czy strona była świadoma, że fakty o których nie powiedziała, były istotne dla sprawy. Nie można bowiem mówić o świadomym wprowadzeniu w błąd w sytuacji, gdy strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. Ponieważ we wskazanym wyżej zakresie sprawa w ogóle nie została wyjaśniona, musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wydając kolejną decyzję organ orzekający zobowiązany będzie zatem do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonania niezbędnych ustaleń. Dopiero na tej podstawie wyda decyzję, która powinna spełniać wszystkie wymogi przewidziane w art. 107 kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. Natomiast nie było podstaw do zasądzenia kosztów, gdyż skarżąca nie wykazała, aby poniosła koszty niezbędne do dochodzenia jej praw, o których mowa w art. 205 § 1 wskazanej wyżej ustawy.