IV SAB/Gl 100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Pracowniczego Związku Zawodowego "A" na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w K. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. [...] Pracowniczy Związek Zawodowy "A", na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Komendanta Straży Miejskiej w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji oraz skanów (dokumentów oraz umów) umowy zawartej pomiędzy Strażą Miejską w K. a Związkiem Zawodowym Funkcjonariuszy i Pracowników Administracyjnych Straży Miejskiej w K., dotyczącej tytułu prawnego do lokalu znajdującego się w siedzibie Straży Miejskiej w K. przy ul. [...], będącej podstawą zarejestrowania wskazanej organizacji związkowej w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz otrzymania Numeru Identyfikacji Podatkowej. W odpowiedzi Komendant Straży Miejskiej w K. pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy. Ponadto Komendant Straży Miejskiej w K. wskazał, że informacji takiej może udzielić Związek Funkcjonariuszy i Pracowników Administracyjnych Straży Miejskiej w K.. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. skardze na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej przez Komendanta Straży Miejskiej w K. [...] Pracowniczy Związek Zawodowy "A" wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Komendanta Straży Miejskiej w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę [...] Pracowniczy Związek Zawodowy "A" w pierwszej kolejności przytoczył treść wymienionych pomiędzy stronami pism, a następnie zacytował orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którymi skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że żądana przez stronę skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki Komendant Straży Miejskiej w K. wywiódł z treści wniosku złożonego przez [...] Pracowniczy Związek Zawodowy "A", z którego wynika, że żąda informacji o umowie "będącej podstawą zarejestrowania" innej organizacji związkowej w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz uzyskania przez tę organizację Numeru Identyfikacji Podatkowej. Tym samym, jak stwierdził organ, wnioskodawca domagał się od Straży Miejskiej w K. w pierwszej kolejności ustalenia w oparciu o jaki dokument wydane zostały postanowienia o wpisie podmiotu trzeciego do właściwych rejestrów, a dopiero w drugiej kolejności udostępnienia właściwego dokumentu. Przy tym, jak oświadczył Komendant Straży Miejskiej w K., podmiotem trzecim była inna organizacja związkowa, o której działaniach w zakresie przedkładania dokumentów do właściwych organów Komendant nie posiada żadnej wiedzy. Niezależnie od tego, zdaniem organu, informacja dotycząca dokumentów składanych przez podmiot trzeci (niezależny od niego i na którego działanie Komendant nie ma wpływu) oraz informacji dotyczącej przyjęcia powyższego dokumentu za podstawę wydania postanowienia sądowego nie może być uznana za informacje publiczną. W ocenie Komendanta Straży Miejskiej w K. w celu stwierdzenia, czy znajduje się w posiadaniu żądanej przez skarżącego informacji musiałby prowadzić postępowanie sprawdzające, którego wynikiem byłoby ustalenie jakie dokumenty zostały przedłożone przez podmiot trzeci do właściwego rejestru oraz czy były one podstawą wydania postanowień sądowych oraz podatkowych. Obowiązek ten w opinii organu należy uznać za nie mieszczący się w dyspozycji postanowień umowy o dostępie do informacji. Ponadto postępowanie sprawdzające byłoby również w części niemożliwe do przeprowadzenia, zwłaszcza w odniesieniu do weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę nadania numeru identyfikacji podatkowej, ponieważ akta podatkowe nie mają charakteru jawnego i udostępnianie na ich podstawie informacji następuje wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i na żądanie określonych podmiotów. Odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące nie wydania przez organ decyzji administracyjnej oraz bezczynności organu Komendant stwierdził, że nie znajdują one oparcia ani w stanie faktycznym ani w przepisach prawa. Zdaniem organu nie odmówił on skarżącemu dostępu do informacji publicznej i udzielił odpowiedzi wskazując na fakt, że żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Z uwagi na brak obowiązku w tym zakresie udzielenie informacji, z uprzednim poinformowaniem o tym wnioskodawcy, nie może być uznane za bezczynność organu. Na koniec Komendant Straży Miejskiej w K. podkreślił, że sposób sformułowania wniosku przez skarżącego wymagał od organu de facto samodzielnego określenia o jakie informacje chodzi, gdyż wnioskodawca nie skonkretyzował swoich żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga [...]Pracowniczego Związku Zawodowego "A" zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (vide - wyrok WSA w Warszawie z 08 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, zbiór orzeczeń Lex 265495). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia 8 sierpnia 2013 r., a zatem nie udostępnił stronie skarżącej umowy zawartej pomiędzy Strażą Miejską w K. a Związkiem Zawodowym Funkcjonariuszy i Pracowników Administracyjnych Straży Miejskiej w K. dotyczącej tytułu prawnego do lokalu znajdującego się w siedzibie Straży Miejskiej w K. przy ul. [...] będącej podstawą zarejestrowania organizacji związkowej w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz otrzymania Numeru Identyfikacji Podatkowej. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Godzi się również podnieść, że w świetle omawianej regulacji jej zakresem objęte zostały również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u. d. i . p. Jednocześnie zauważyć należy, że skoro organ był stroną umowy, o której udostępnienie występuje strona skarżąca winien być on dysponentem wnioskowanych informacji. Zatem w sytuacji, w której jakiś podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, której dysponentem jest Komendant to wniosek taki winien zostać rozpoznany wobec czego należy wydać stosowną decyzję administracyjną lub inny akt na podstawie przepisów u. d. i p., więc w tym zakresie wydaje on indywidualne decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że Komendant Straży Miejskiej w K., jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Natomiast w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Prowadził bowiem korespondencję ze stroną postępowania, z której wynikało, że objęta żądaniem informacja nie stanowi informacji publicznej. Działania podejmowane były w granicach ustawy, jednakże organ błędnie ocenił charakter informacji o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w formie zwykłego pisma, które w związku ze swoim charakterem nie mogłoby zostać poddane kontroli sądowej, zatem słusznie wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność organu. Komendant Straży Miejskiej w K. odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku [...] Pracowniczego Związku Zawodowego "A" bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.