IV SAB/Gl 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w J. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] r.; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A w J. (dalej jako: "A" "skarżący"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpiło wnioskiem z dnia 14 listopada 2017 roku. W ocenie skarżącego działanie organu stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). W tej sytuacji A. wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 listopada 2017 roku, przyznanie skarżącemu od wymienionego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że od lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności w internecie. W związku z tym, w dniu 14 listopada 2017 r. skarżący złożył drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla zwierząt w Z. za 2016 rok. Doręczenie wniosku w tym samym dniu potwierdzone zostało załączonym do skargi Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Ponieważ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku nie zrealizował wniosku, w dniu 18 grudnia 2017 roku skarżący drogą elektroniczną – za pośrednictwem platformy ePUAP – skierował do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z monit. Pomimo to, do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie zareagował na wniosek, nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Uzasadniając wniosek o przyznanie od wymienionego organu sumy pieniężnej skarżący wskazał, że organ przejawiał obstrukcję w udostępnianiu informacji publicznej na wniosek. Suma pieniężna służyć będzie zrekompensowaniu straty, jaką skarżący poniósł na skutek bezczynności organu. Skarżący od lat zbiera informację publiczną m. in. o działalności wszystkich w Polsce schronisk dla zwierząt. Dane te pozwalają tworzyć raporty i statystyki opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce, w jego wymiarze publicznym i jak zaznaczono, badań takich nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba otrzymanych odpowiedzi. Dlatego każda informacja publiczna, jaką A. uzyskuje od powiatowych lekarzy weterynarii, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie wniosku zostało ocenione jako realna szkoda dla wiarygodności projektu i ogromu pracy, jaką A. wkłada w badanie założonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. (dalej: organ) wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność udostępnił skarżącemu wnioskowany raport, a także przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W jego trakcie ustalono, że wniosek wpłynął na skrzynkę ePUAP w dniu 14 listopada 2017 r., jednakże dokument ten został przez tę platformę umieszczony w równoległej skrzynce odbiorczej ESP. Natomiast monit, wpłynął 18 grudnia 2017 r. o godzinie 16:47, po godzinach urzędowania organu i następnego dnia korespondencja ta została przypadkowo skasowana. Organ zaznaczył, że o wskazanych pismach dowiedział się dopiero w dniu złożenia skargi, tj. 26 marca 2018 r. i w następnym dniu wysłał skarżącemu wnioskowaną informację w formie elektronicznej oraz listem poleconym, przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające oraz podjął właściwe środki zaradcze aby ponowne zdarzenie nie miało miejsca. Ponadto wskazał, że przepisy u.d.i.p. są mu znane, a obowiązki wynikające z tych uregulowań są na bieżąco wykonywane. W tym zakresie przywołał przykłady realizacji wniosków: z 5 lipca 2016 r. od B w R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci raportu z wizytacji schroniska dla zwierząt za 2015 r., który został niezwłocznie wysłany składającemu wniosek, z 10 czerwca 2015 r. od C pomoc Zwierzętom w J., gdzie odpowiedź również została udzielona. Organ zauważył, że także skarżące A. w dniu 1 czerwca 2014 r. wystąpiło o udzielenie informacji publicznej "udostępnienie liczb z dorocznego raportu z wizytacji schroniska, dotyczącego ewidencji psów w schroniskach w 2013 r.", a dane te zostały udostępnione w myśl u.d.i.p. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, organ wskazał, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a daje sądowi możliwość, a nie obowiązek, ukarania organu grzywną lub przyznania od organu na rzecz skarżącego właściwą sumę pieniężną oraz na tę okoliczność przytoczył treść orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zważywszy na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi a w przypadku gdyby Sąd uznał, że skarga jest zasadna o odstąpienie od ukarania organy grzywną lub zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 oraz pkt 8 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kwestie te mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 14 listopada 2017. Prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić czy w sprawie wystąpiła bezczynność jest zatem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p.", która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest zatem uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Kwestie te wprawdzie w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu odnieść się do tych zagadnień. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm., dalej w skrócie: u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, które to zadanie obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Na tym tle normatywnym żądane przez A. informacje w postaci treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla bezdomnych zwierząt – jako informacje odnoszące się do realizacji gminnego zadania własnego, finansowanego ze środków publicznych – należało uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zresztą takiej kwalifikacji wnioskowanej informacji nie kwestionował również organ, o czym świadczy fakt ich udostępnienia. Natomiast co do podmiotowego aspektu sprawy należy stwierdzić, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 34a ust. 1 u.o.z. Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 36), organem tej inspekcji jest m.in. powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Zatem kontrola schroniska dla zwierząt jest zadaniem organu inspekcji weterynaryjnej, a powiatowy lekarz weterynarii jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Zatem załatwienie wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. mogło nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że nie mogło dojść do oddalenia skargi, gdyż takie rozstrzygnięcie zapada tylko wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia informacji podmiot przed wniesieniem skargi nie pozostawał w bezczynności. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej z dnia 14 listopada 2017 r. do dnia złożenia skargi, tj. do 26 marca 2018 r. nie został załatwiony w sposób określony w u.d.i.p. W związku z tym podawane przez organ okoliczności nie mogły usprawiedliwiać jego bezczynności, gdyż należą do materii wewnętrznej organizacji działalności podmiotu, mogą natomiast mieć wpływ na ocenę charakteru bezczynności. Skoro zatem do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., to pozostawał w bezczynności, co kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną w dacie jej wniesienia. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło natomiast dojść do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ w dniu 27 marca 2018 r. udostępnił żądaną informację publiczną. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14). Takich cech nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Sąd wziął pod uwagę okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że organ po wniesieniu skargi niezwłocznie, bo już w następnym dniu, udostępnił skarżącemu żądaną informację, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił nieprawidłowości związane z obsługą korespondencji jaka wpłynęła od skarżącego drogą elektroniczną, w tym za pomocą platformy ePUAP, a także że podjął środki zaradcze, aby uniknąć zdarzeń, które doprowadziły do niezałatwienia wniosku skarżącego w terminie. Jednocześnie przekroczenie terminu ustawowego nie było nadmierne. Ponadto organ wskazywał na respektowanie obowiązków wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej i bieżącą realizację wniosków w tym zakresie, na dowód czego dołączył do akt wnioski organizacji działających na rzecz ochrony zwierząt, w tym skarżącego Stowarzyszenia, wraz z udzielonymi na nie odpowiedziami. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że bezczynność zaistniała w niniejszej sprawie przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Okoliczności te nie pozwalają zatem na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów, Sąd nie znalazł przesłanek, które usprawiedliwiałyby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę są przekonujące, bezczynność organu nie miała charakteru uporczywego, nie wynikała z lekceważenia praw skarżącego, a najprawdopodobniej była skutkiem zwykłej nieuwagi, co oczywiście nie powinno mieć miejsca, jednak w zwykłym toku pracy może się zdarzyć. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przedstawionych w sprawie okoliczności nie wynika natomiast, by istniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu w niniejszej sprawie środków dyscyplinująco-represyjnych. Zatem w pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, co orzeczono w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego A. adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ww. ustawy