IV SAB/Gl 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego A we W. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] roku; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. Związek Zawodowy A zwrócił się do Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to jest orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] nr [...] oraz orzeczenia wskazanej wyżej Komisji wydanego w następstwie orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy MEN z dnia [...]. Wnioskodawca zażądał obydwu dokumentów w formie kserokopii w postaci zanonimizowanej. W odpowiedzi pismem z dnia 25 lipca 2013 r. Przewodnicząca Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] poinformowała Związek Zawodowy A , że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli, bowiem ich działalność sprowadza się do oceny negatywnych zachowań nauczycieli wynikających z art. 6 i 75 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.). O powyższym w opinii Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej świadczy treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 1998 r. nr 15, poz. 64) zgodnie z którym orzeczeń komisji nie podaje się do wiadomości publicznej, ale również fakt, że orzeczenia te stanowią element akt osobowych nauczyciela, które nie należą do kategorii informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r. Związek Zawodowy A reprezentowany przez adwokata A. K. zarzucił Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lipca 2013 r. oraz wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż żądane przez [...] Związek Zawodowy A dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W ocenie pełnomocnika stanowisko to jest niezgodne z prawem, ponieważ orzeczenia wydawane w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli stanowią informację publiczną. Negacja tej kwestii przez organ oznacza, że mamy do czynienia z częściową bezczynnością organu w załatwieniu wniosku, gdyż każdy organ władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] zastępowana przez radcę prawnego K. S. G. wniosła o oddaleni skargi. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podkreśliła, że przedmiotem sporu jest czy ze względu na swój charakter orzeczenia znajdujące się w aktach postępowań dyscyplinarnych nauczycieli mianowanych mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przywołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dane zawarte we wniosku o ukaranie oraz postanowienia wydane w toku postępowania stanowią informacje publiczną, jednakże jak wskazał organ nie wypowiedziano się co do orzeczeń zapadłych w wyniku postępowania. Dalej pełnomocnik organu zaakcentował, iż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego orzeczeń komisji dyscyplinarnej nie podaje się do wiadomości publicznej. Co prawda sama rozprawa oraz ogłoszenie orzeczenia są jawne, jednak w opinii organu, wykładnia przepisów w kontekście uregulowań prawnych w zakresie dostępu do informacji publicznej powinna zmierzać w tę stronę, że każdy może poznać treść zapadłego orzeczenia podczas obecności na rozprawie, lecz właściwy organ zapadłego w sprawie orzeczenia udostępniać nie może. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do wniosku, że w każdym przypadku żądania podania do publicznej wiadomości treści zapadłego orzeczenia (w trybie dostępu do informacji publicznej) właściwy organ miałby obowiązek wydawać decyzje o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podnosząc w niej, że informacja publiczna zawarta w orzeczeniu komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli nie może być ujawniona, gdyż nie podaje się orzeczenia do publicznej wiadomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga Związku Zawodowego A zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (vide - wyrok WSA w Warszawie z 08 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, zbiór orzeczeń Lex 265495). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W tym miejscu należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia 16 lipca 2013 r., a zatem nie udostępnił stronie w formie kserokopii w postaci zanonimizowanej orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] nr [...] oraz orzeczenia wskazanej wyżej komisji wydanego w następstwie orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy MEN z dnia[...]. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty takie wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., I OSK 391/11). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko takie rodzi następujące skutki. Po pierwsze, pozwala również odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela. Po drugie, stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 39/12, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowana była go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. W sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpatrzył wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej w formie określonej przepisami prawa. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony, o przesłanie kopii orzeczeń wydanych w sprawach toczących się przed Komisją. Tłumaczenie organu, iż nie mógł tego uczynić z uwagi na ochronę danych osobowych obwinionych nauczycieli, nie uwolniło organu od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności. Jeśli bowiem organ, w odpowiedzi jakiej żądała strona, dopatrzył się pewnych wyłączeń przedmiotowych, winien swoje stanowisko ubrać w ramy decyzji administracyjnej i odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie decyzji. Na marginesie zauważyć należy, iż jednym ze sposobów ochrony danych osobowych jest anonimizacja tekstu. Organ winien więc ocenić, czy w realiach niniejszej sprawy, dokonanie anonimizacji kopii orzeczeń wydanych w sprawach toczących się przed Komisją za okres oznaczony we wniosku, nie zapewni wystarczającej ochrony danych osobowych obwinionych nauczycieli. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania normy § 2 ww. przepisu.