IV SAB/Gl 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. P., C. P. na bezczynność A S.A. w K. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązuje A S. A. w K. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] r, w terminie 14 dni; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 zasądza na rzecz skarżących od A S. A. w K. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W treści pisma procesowego z dnia [...], skierowanego do A S.A. w K., radca prawny Ł.B., działający w imieniu B S.K.A., na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez B.P. i C.P., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zażądał udostępnienia kserokopii "wszelkich decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wodociągu" na nieruchomości należącej do wyżej wymienionych. Odpowiedź udzielona została pismem z dnia [...], w którym zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawców o sprecyzowanie, jakich dokumentów żąda do udostępnienia. Następnie, to jest w dniu [...] radca prawny Ł.B., działający jako pełnomocnik C.P. i B.P. (pełnomocnictwa stanowią karty nr 5 i 6 akt sprawy) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A S.A. w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wskazanym wyżej wnioskiem z dnia [...], przy równoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej ani też o umorzeniu postępowania w tym zakresie, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Dodał przy tym, że w świetle utrwalonego stanowiska judykatury, wnosząc niniejszą skargę nie był związany żadnym terminem, ani też obowiązkiem poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę A S.A. w K., reprezentowane przez radcę prawnego M.N. (pełnomocnictwo stanowi kartę nr 19 akt sprawy) wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreśliło bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawarty w piśmie z dnia [...] otrzymało w dniu [...]. Zaakcentowało przy tym, iż wspomniany wniosek został sformułowany w sposób lakoniczny, gdyż zażądano w nim "udostępnienia wszelkich decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wodociągu" na nieruchomości należącej do skarżących, a w rezultacie niezbędne było wezwanie ich pełnomocnika do sprecyzowania, o jakie dokumenty chodzi, co uczyniono pismem datowanym na [...]. Ponieważ wnioskodawcy nie udzielili na to wezwanie odpowiedzi, a w szczególności nie skonkretyzowali, jakich dokumentów żądają oraz nie podali danych dotyczących rurociągu i nie wskazali położenia nieruchomości, której wymagane dokumenty miały dotyczyć, brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o tym, aby Przedsiębiorstwo pozostawało w zwłoce. Podmiot ten zarządza bowiem rurociągami na terenie całego Województwa [...] w ilości [...] km, które posiadają różny status prawny. Nadto wskazano, że udostępnienie objętych wnioskiem skarżących dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wodociągu "wykracza poza obowiązek ustawowy udzielenia informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady udostępniania informacji publicznej określone zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 1 ust. 1 przywołanej regulacji, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6, która podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie przy tym z art. 2 cytowanego aktu prawnego, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś - co warto podkreślić - od osoby wykonującej to uprawnienie nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu. Jak trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżących, obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wspomniana ustawa z dnia 6 września 2001 r. nie zawiera bowiem odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a Nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. W tym miejscu trzeba podnieść, że z treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wynika, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że A S.A. w K. mieści się w tak ustalonym zakresie podmiotowym ustawy, jako jednostka wykonująca zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu. W rezultacie, jest ona zobowiązana do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Skarżący upatrują bezczynności wspomnianego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej, polegającej na nieudzielaniu odpowiedzi na sformułowane w ich wniosku z dnia [...] żądanie udostępnienia "wszelkich decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wodociągu" położonego na należącej do nich nieruchomości. Jest poza sporem, że A S.A., nie udostępniło wnioskującym żądanej informacji, nie wydało decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwiło zatem wniosku strony w sposób wymagany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji ani nie skorzystało z uprawnienia wskazanego w ust. 2 tego przepisu, (wskazanie powodów opóźnienia wraz wyznaczeniem nowego terminu, w jakim udostępni informację). Jedyną reakcją na wniosek było zwrócenie się do pełnomocnika wyżej wymienionych o sprecyzowanie, jakich dokumentów żądają do udostępnienia. Zdaniem Sądu, takie działanie nie może być uznane za wystarczające. Po pierwsze bowiem, już samo sporządzenie tego pisma nastąpiło w dniu [...], a zatem po upływie wspomnianego wyżej czternastodniowego terminu (w odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo przyznało, że otrzymało wniosek w dniu [...]). Po drugie - skoro ustawa z dnia 6 września 2001 r. przewiduje możliwość wezwania strony do sprecyzowania wniosku, to czynność taka powinna czynić zadość wymaganiom określonym w tej regulacji. O ile zatem A S.A. uznało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymagał doprecyzowania - z czym można się zgodzić, gdyż (chociaż został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika) sformułowany był w sposób bardzo ogólnikowy, a na dodatek bez podania jakichkolwiek danych dotyczących lokalizacji nieruchomości, której dotyczył - powinno to uczynić w stosownym trybie, przy zastosowaniu art. 14 ust. 2 przywołanej ustawy. Cytowane unormowanie stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku - co dotyczy także sytuacji, gdy wniosek nie jest dostatecznie precyzyjny - podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak wynika z brzmienia przywołanego przepisu, określona w nim procedura obwarowana jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą, wymagane jest zatem, aby powiadomienie o potrzebie sprecyzowania wniosku zostało opatrzone rygorem i terminem na jego realizację. Zamieszczenie tych elementów w powiadomieniu wpływa bowiem na dalszy tok postępowania, a wobec braku sprecyzowania wniosku - pozwala podmiotowi zobowiązanemu na podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji umarzającej postępowanie o udzielenie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 413/12 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznanej sprawie, A S.A. wymogów tych nie zachowało. Po pierwsze, nie poinformowało wnioskodawców o przyczynach, które uniemożliwiają realizację ich żądania w sposób określony we wniosku. Dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, dlaczego nieprecyzyjne sformułowanie tego wniosku wykluczało jego realizację. Po drugie - podmiot ten nie określił, w jaki sposób żądana informacja może być udostępniona, a co za tym idzie, w jaki sposób wniosek należy doprecyzować. Ograniczył się bowiem wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że wzywa o "sprecyzowanie jakich dokumentów żąda Pan do udostępnienia", nie wskazując, iż należy podać np. oznaczenie rodzaju tych dokumentów, czy przede wszystkim podanie danych umożliwiających lokalizację objętej wnioskiem nieruchomości (choć brak tych danych zarzucał później wnioskodawcy w odpowiedzi na skardze). Po trzecie - w przedmiotowym wezwaniu nie zakreślono terminu do jego wykonania ani też informacji, o tym, że brak jego wykonania spowoduje umorzenie postępowania. Wniosek składał wprawdzie profesjonalny pełnomocnik, a zatem można przyjąć, że pouczenie o rygorze w tym zakresie było zbędne. Nie budzi jednak wątpliwości, że skarżony podmiot obowiązany był zawrzeć w wezwaniu wszystkie pozostałe elementy, o których wspomniano wyżej. A S.A. w K. tego nie uczyniło, a w rezultacie trzeba stwierdzić, że pozostawało w bezczynności rozumianej jako brak załatwienia sprawy w formie i terminie odpowiadającym wymogom prawa. Konsekwencją niniejszego orzeczenia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...], z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego - ustosunkowując się do wywodu jakoby "udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wodociągu wykraczało poza obowiązek ustawowy udzielenia informacji publicznej" należy podnieść, że stanowisko to nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją. A S.A. w K. wyraziło takie stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę (choć w toku postępowania administracyjnego nie sygnalizowało tego rodzaju zastrzeżeń), nie uzasadniając swojego poglądu w żaden sposób. O ile jednak podmiot ten ma w przedmiotowym zakresie wątpliwości, powinien dokonać analizy zgłoszonego przez skarżących wniosku w kontekście zakresu przedmiotowego pojęcia "informacja publiczna" wyznaczonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 1 ust.1 i art. 6 wymienionej ustawy z dnia 6 września 2001 r., definiujących informację publiczną w sposób szeroki, jako każdą informację o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, lecz także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Trzeba przy tym podkreślić, że w świetle utrwalonego poglądu judykatury, treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i wspomniane wyżej podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 §1 i art. 286 §2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (100 zł), a także opłata skarbowa za pełnomocnictwo radcy prawnego (17 zł) oraz wynagrodzenie tego pełnomocnika (w kwocie [...] zł wynikającej z §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w urzędu - Dz. U. z 2013 r., poz. 490), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd, orzekając w zakresie wskazanym w art. 149 §1 p.p.s.a. stwierdził, że okoliczności związane z bezczynnością A S.A. w K. nie były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.