IV SAB/Gl 105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. L.K. 2 sierpnia 2016 r. złożył wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik L.K. radca prawny R.R. wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. We wniosku tym wystąpiono o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że przedmiotowy wniosek pomimo upływu tak długiego okresu nie został rozpoznany. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 1 i art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uznać zażalenie za nieuzasadnione. W rozbudowanych motywach podkreślił, że zażalenie nie jest zasadne, a organ administracji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przekroczył terminu wynikającego z postanowień ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Pismem z 28 lutego 2017 r. radca prawny R.R. działający z upoważnienia L.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Wojewódzki Oddział w K. W skardze tej wystąpiono o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia przekazania przez Sąd akt sprawy, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia spraw, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wyżej wymienionej ustawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego przybliżył wpierw czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie, a następnie podtrzymano stanowisko przedstawione w zażaleniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego jego wniosek powinien zostać załatwiony w 2016 r., zwłaszcza gdy uwzględni się najdłuższy termin wskazany w art. 42d pkt 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nadto zakwestionowano tryb działań organu pierwszej instancji oraz zgłoszono zastrzeżenia do licznych wezwań o przedłożenie kolejnych dokumentów. Następnie pełnomocnik skarżącego odniósł się do wykorzystania przez organ postanowień wyżej wymienionego art. 42d pkt 15 i zaakcentowano, że dopiero od 14 listopada 2016 r. można mówić o wykorzystaniu tego przepisu. W konkluzji zamieszczono stwierdzenie, że brak wydania przewidzianej prawem decyzji uzasadnia wniesienie przedmiotowej skargi. Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i doszedł do przekonania, że w sprawie tej nie można mówić o bezczynności organu. Nadto wskazano, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Pismem z 22 maja 2017 r. Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. przekazał tutejszemu Sądowi informację, że 12 maja 2017 r. wydana została decyzja na rzecz L.K., mocą której zwrócono koszty leczenia w wysokości 985,27 zł za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone 6 czerwca 2016 r. na terytorium Republiki Czeskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie L.K. wnioskiem z 2 sierpnia 2016 r. złożonym do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. wystąpił o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium Republiki Czeskiej. Wniosek ten została pozytywnie rozpoznany decyzją wskazanego powyżej organu wydaną 12 maja 2017 r., natomiast skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego R.R. pismem z 28 lutego 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu administracji w zakresie rozpoznania wymienionego powyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skarżący przed jej wniesieniem wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiada art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje iż na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z 7 grudnia 2016 r. wniósł zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który postanowieniem z 23 stycznia 2017 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 tej ustawy gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz mając w polu widzenia to, że organ administracji pismem z 14 listopada 2016 r. wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium Republiki Czeskiej, tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji 2 sierpnia 2016 r. to tym samym decyzja winna zostać wydana do 2 lutego 2017 r. Podkreślić należy, że ustawodawca stanowi we wskazanym przepisie, że niezwłocznie po tym terminie, a zatem nie jest to termin zawity (wywołujący określone skutki prawne), lecz wskazanie dla organu administracji, że obowiązany jest wydać decyzję kierując się wskazaniami zamieszczonymi w przywołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie decyzja taka wydana została 12 maja 2017 r., a zatem trzy miesiące po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając w polu widzenia fakt, iż skarga do tutejszego Sądu została wniesiona 28 lutego 2017 r. oraz to kiedy została wydana decyzja w rozpoznawanej sprawie przyjdzie stwierdzić, że Narodowy Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. w sprawie tej był bezczynny, a tym samym skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kierując się treścią art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia jak w pkt 1 niniejszego wyroku. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tak postawione pytanie przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, że w sprawie tej bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzec należy, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji pierwszej instancji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie kieruje on do skarżącego szereg pism, w których domaga się uzupełnienia złożonego wniosku. Zauważyć należy, że w tym zakresie nie kieruje się treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże podkreślenia wymaga to, że wszystkie odpowiedzi skarżącego na wezwania kierowane do niego o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie były podpisane, a tym samym zawierały wady formalne, które winny skutkować uznaniem, iż nie zostały one uzupełnione. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącego, że organ dopuszczał się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w ocenie składu orzekającego wskazany organ dołączał do akt prowadzonego postępowania dokumenty, które winny stanowić odpowiedź na jego wezwanie, jednakże obarczone były one istotną ułomnością a mianowicie nie były podpisane. Kierując się treścią art. 63 w związku z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ ten winien wzywać skarżącego do uzupełniania wskazanego braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zatem podejmowanie działań na rzecz skarżącego nie może być uznawane za rażące naruszanie prawa. Dodatkowo przywoływany art. 42d ust. 15 posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji spotykamy się z wykładnią tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe skład orzekający orzekł jak w pkt drugim niniejszego wyroku. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z 12 maja 2017 r. rozpoznał wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W konsekwencji bezprzedmiotowe jest przewidziane w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązanie organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia, a tym samym wyczerpana została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przewidziana treścią art. 161 § 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy. W świetle powyższego należało orzec jak w pkt trzecim niniejszego wyroku. W skardze do tutejszego Sądu skarżący wystąpił o zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie jak również o przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wymienionej powyżej ustawy. Z uwagi na fakt, że Sąd nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się w ramach przedmiotowego postępowania rażącego naruszenia prawa brak jest podstaw do pociągania do odpowiedzialności pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie. Nadto z uwagi na przyznanie skarżącemu mocą decyzji z 12 maja 2017 r. zwrotu poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz charakter prowadzonego postępowania, jak również mając w polu widzenia informację posiadaną z innych spraw rozpoznawanych w tym zakresie, że zgłoszony jest do prokuratury wniosek o wszczęcie postępowania karnego brak jest podstaw dla uwzględnienia obu zgłoszonych wniosków i w tym zakresie kierując się treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał w polu widzenia treść art. 206 wyżej wymienionej ustawy zgodnie z którym, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe. Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do specyfiki tej sprawy. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał w polu widzenia zgłoszenie do prokuratury wniosku o wszczęcie postępowania karnego jak również i to, że w części skarga została oddalona, a tym samym wyczerpana została przesłanka odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.