IV SAB/Gl 108/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.Ł. na bezczynność Rektora A w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3) oddala wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Rektora A w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. E.Ł. zwróciła się do Rektora Akademii A w B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wnosiła o udzielenie informacji dotyczącej obsługi prawnej uczelni, o następującej treści: 1. Kto (proszę o podanie wyłącznie tytułu zawodowego, czy to jest adwokat/adwokaci, radca prawny/radcowie prawni - bez podawania imion i nazwisk, ani innych danych osobowych tych prawników), ewentualnie która kancelaria prawna świadczy na rzecz Państwa uczelni usługi stałej obsługi prawnej i od kiedy? 2. Na podstawie jakiego stosunku prawnego świadczone są na rzecz Państwa uczelni usługi stałej obsługi prawnej? 1. Ile wyniosło wynagrodzenie poszczególnych osób/kancelarii świadczących usługi obsługi prawnej Państwa uczelni za miesiąc czerwiec 2013? 2. Jakie są łączne koszty Spółki poniesione na wszystkie usługi obsługi prawnej Państwa uczelni w ciągu całego 2012 roku? Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. Rektor Akademii A w B. zwrócił się do strony " (...) o sporządzenie przedmiotowego wniosku na piśmie wraz z podpisem oraz przesłanie na adres Akademii A w B. (...)". Zdaniem organu zachodziła uzasadniona wątpliwość, iż wskazana wiadomość elektroniczna została wygenerowana automatycznie przez system teleinformatyczny. E.Ł. nie udzieliła odpowiedzi na to pismo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E.Ł. zarzuciła organowi bezczynność i przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: 1. zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. uznanie na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi umiarkowanej grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;, 3. wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. organowi grzywny w rozmiarze do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, jeśli organ nie przekaże sądowi skargi, odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania niniejszej skargi, 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ - Rektor Akademii A w B. - wskazał, że ustawowy termin 15 dni na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy został zachowany, a zatem wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. winien zostać oddalony jako bezzasadny. Jednocześnie organ poinformował, że na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. wobec jego bezprzedmiotowości, odstąpienie od wymierzenia wnioskowanej przez skarżącą na podstawie 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a. Organ stwierdził, że bezsporne jest, że umowy zawierane pomiędzy organem, a podmiotem świadczącym na jego rzecz obsługę prawną stanowią informację publiczną. Wobec powyższego, uznając argumenty skarżącej przedstawione w skardze organ w dniu 08 września 2015 r. udzielił jej pisemnej odpowiedzi. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2015 r. skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność organu, z tym że cofnęła wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie podtrzymała wniosek o uznanie, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wniosek o wymierzenie z tego powodu organowi grzywny w kwocie wyważonej, umiarkowanej, uznanej przez Sąd za spełniającą swoją funkcję. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że organ po wniesieniu skargi udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przed przejściem do meritum sprawy konieczne jest zdaniem Sądu odniesienie się do kwestii, czy organ w istocie uwzględnił skargę w całości, jak to wskazał w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zatem uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10). W sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku kiedy organ nawet w niewielkim stopniu ma wątpliwości, co do uwzględnienia skargi, winien pozostawić skargę do rozpoznania Sądowi. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Nie jest skrępowany sposobem jej sformułowania, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś, wydając akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., winien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego. Rozstrzygnięcie winno bowiem odpowiadać żądaniu zawartemu w skardze. Organ nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Odnosząc to do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że strona skarżąca w swojej skardze (skorygowanej pismem procesowym z dnia 22 września 2015 r.) domagała się po pierwsze udzielenia wnioskowanej informacji, po drugie ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i po trzecie, wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie wymaga szerszego wywodu, ze organ nie mógł sprostać trzeciemu żądaniu skarżącego wyartykułowanemu w skardze, nie mógł wymierzyć sam sobie grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, gdyż to uprawnienie posiada tylko Sąd, a tym samym organ nie był w stanie uwzględnić skargi w całości poprzez uwzględnienie w całości wniosków strony skarżącej. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. o sygn. akt I SAB 60/99; publ. OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Rektor Akademii A w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co więcej informacje o udostępnienie których strona skarżąca wystąpiła, mieszczą się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy. Nie udzielił żądanych informacji. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Dopiero po wpływie skargi organ podjął czynności mające na celu załatwienie wniosku i pismem z dnia 08 września 2015 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi wniosek. Jednocześnie skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku. Niewątpliwie organ przekroczył termin do załatwienia sprawy (liczony od wpływu wniosku do organu), jednakże okoliczności powyższe nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób zauważyć bowiem, że organ już w piątym dniu po otrzymaniu wniosku strony z dnia 17 lipca 2013 r. zwrócił się do strony pismem z dnia 22 lipca 2013 r., gdzie w związku z tym, że powziął uzasadnione obawy, że wiadomość elektroniczna została wygenerowana automatycznie przez system teleinformatyczny (tzw. spam), prosił (nie żądał) o sporządzenie przedmiotowego wniosku na piśmie wraz z podpisem oraz przesłanie na adres Akademii A w B. Oczywistym jest, że organ nie mógł domagać się sporządzenia przedmiotowego wniosku na piśmie wraz z podpisem. Jednakże mógł oczekiwać od skarżącego potwierdzenia, choćby drogą poczty elektronicznej, że wcześniejszy wniosek strony skarżącej nie jest tzw. spamem. Strona skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi na pismo organu do dnia sporządzenia skargi z dnia 27 sierpnia 2015 r. Stąd też w opinii Sądu okoliczności powyższe nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią przedstawionych wyżej przepisów przedstawionej ustawy. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Z tych samych powodów Sąd uznał, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny – pkt 3 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego orzeczono, na podstawie art. 200, art. 201 § 1 w związku z art. 209 P.p.s.a., w punkcie 4 sentencji.