IV SAB/Gl 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi C. M. i T. M. na bezczynność A S.A. w B. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżących; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Radca prawny M.N. działający w imieniu C.M. i T.M. pismem z dnia 6 marca 2013 r. wezwał A S.A. w B. do udostępnienia wszystkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wyżej wymienionych urządzeń usytuowanych na działce strony, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. A S.A. w B. pismem z dnia 25 marca 2013 r. udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie i wskazała, że urządzenia kanalizacyjne na działce należącej do wnioskodawców powstały między innymi z inicjatywy i na zlecenie T.M. Zatem godził się on na budowę tych urządzeń kanalizacyjnych i był także osobą zainteresowaną w ich budowie. Wszystkie dokumenty, w tym projekt techniczny winien być w jego posiadaniu. Z kolei urządzenia wodociągowe zostały zrealizowane w latach osiemdziesiątych, a następnie zostały wniesione w 1993 r. przez gminę B. jako aport do Spółki. Z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych właściciele przedmiotowej działki korzystają. Kolejnym pismem z dnia 28 marca 2013 r. radca prawny M.N. wezwał A S.A. w B. do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stanowiących własność A S.A. w B. posadowionych na nieruchomości należącej do stron. A S.A. w B. pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie i wskazała, że zgłoszony wniosek o udostępnienie wskazanych dokumentów nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnym pismem z dnia 12 lipca 2013 r. radca prawny M.N. wezwał A S.A. w B. do udostępnienia wszystkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wyżej wymienionych urządzeń usytuowanych na działce strony, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych, nadto zamieszczono w nim zobowiązanie pokrycia kosztów wykonania i przesłania sporządzonych kserokopii. W odpowiedzi na to pismo A S.A. w B. pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko prezentowane we wcześniejszych pismach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność A S.A. w B. w imieniu C.M. i T.M. wniósł radca prawny M.N. W skardze tej wystąpił o udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r. Nadto wskazano, że organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał stosownej decyzji odmownej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przepisach prawa brak jest unormowań nakazujących wykazanie, że strona w sprawach dotyczących skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej zobowiązana jest wykazać uprzednie wezwanie organu do jej udzielenia. W dalszej części skargi zamieszczono argumentację przemawiającą za tym, że A S.A. w B. jest zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jednakże wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi takiej informacji nie udostępniła. Ponadto podkreślono, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymano wnioskowanych dokumentów jak również rozstrzygnięcia odmawiającego ich udostępnienia względnie umarzającego postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę A S.A. w B. wystąpiła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przedstawiono w niej przebieg postępowania, a następnie podkreślono, że w sprawie tej nie miała miejsca bezczynność A S.A. w B. Zdaniem odpowiadającej Spółki skarżący byli uczestnikami stosownego postępowania administracyjnego i są dysponentami żądanych dokumentów, a okoliczność ta wyłącza obowiązek udostępnienia danej informacji. Nadto podkreślono, że obowiązek taki nie występuje w przypadku, gdy żądanie dotyczy informacji ogólnodostępnej. Podkreślono, że w sprawie tej nie ma bezczynności, jak również na Spółce nie ciążył obowiązek wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu administracji. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13 niepublikowany). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że pełnomocnik skarżących pismem z dnia 6 marca 2013 r. wezwał A S.A. w B. do udostępnienia wszystkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wyżej wymienionych urządzeń usytuowanych na działce strony, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. Podkreślenia wymaga, iż wniosek ten zamieszczony został w piśmie pełnomocnika skarżącego, które zmierzało do osiągnięcia innego rezultatu niż uzyskanie informacji publicznej. Wniosek ten we wskazanym piśmie pełni rolę uzupełniającą. Sygnalizowana okoliczność nie zmienia faktu, że został on złożony, a Spółka A w B. zobligowana była do udzielenia odpowiedzi na niego. Dokumenty wymienione we wniosku zaliczyć należy do tej kategorii, która podlega udostępnieniu przez organ administracji publicznej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie sformułował swojego żądania w sposób precyzyjny, ponieważ nie wskazał decyzji, których udostępnienia się domagał. Także pozostałe elementy wniosku nie są precyzyjnie oznaczone, ponieważ mowa jest w nim o innych stosownych dokumentach dotyczących budowy, przebudowy, posadowienia wodociągu znajdującego się na nieruchomości należącej do skarżącego, zatem nie są one ujęte w sposób dający możliwość ich zidentyfikowania. Z zasady okoliczności te mają znaczenie dla działań podejmowanych przez organy administracji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Natomiast odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z treści art. 16 tej ustawy. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że ustawodawca przewiduje różne prawne formy działania organu w zależności od sytuacji faktycznej, jaka w danej sprawie występuje. Kolejną kwestią wymagającą ustosunkowania się jest to, czy A S.A. w B. jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Po myśli art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy obowiązek ten spoczywa na podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Oznacza to, że przedmiotowa Spółka będąca podmiotem utworzonym przez gminy jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej, przy czym sygnalizowany obowiązek spoczywa na tym podmiocie jedynie wówczas, gdy jest w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 tej ustawy). Jak wynika z akt sprawy A S.A. w B. pismem z dnia 25 marca 2013 r. udzieliła pełnomocnikowi skarżącego odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi tej podmiot ten ograniczył się jednak jedynie do podania informacji, że skarżący byli również inicjatorami postępowania dotyczącego kanalizacji wybudowanej na ich posesji, a przedmiotowy wodociąg wybudowany został w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a inwestorem inwestycji był Urząd Miejski w B., nadto podkreślono, że wodociąg ten został wniesiony przez gminę do Spółki jako aport. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że skarżona Spółka przedmiotowym pismem nie udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi, w której wskazałaby, że nie dysponuje dokumentami wymienionymi we wniosku. Jak już było to powyżej sygnalizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, według którego organ administracji publicznej nie mogący udostępnić informacji publicznej z uwagi na jej nie posiadanie, nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz kieruje do wnioskodawcy stosowne pismo, w którym informuje o tej okoliczności, a tym samym nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie wydania informacji publicznej. Równocześnie akcentuje się, że organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (zob. wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575). Kierując się powyższymi kryteriami kontroli informacji udzielonej przez A S.A. w B. z dnia 25 marca 2013 r. przyjdzie dostrzec, że nie zamieszczono w niej tych elementów, o których jest mowa w przywołanym powyżej wyroku. W szczególności nie uwiarygodniono faktu, nie posiadania dokumentów wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również nie zamieszczono w tym zakresie żadnych dodatkowych stwierdzeń. We wskazanym piśmie Spółka ograniczyła się do zajęcia stanowiska, że nie jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej, jednakże postąpiła zgodnie z przywołanymi powyżej regułami wynikającymi z treści art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 191/12 LEX 12188478). Przywołany pogląd odgrywa w niniejszej sprawie istotną rolę, ponieważ Spółka pismami z dnia 25 marca 2013 r., 12 kwietnia 2013 r. oraz 2 sierpnia 2013 r. nie udzieliła pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej w formie wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku. W świetle przeprowadzonej analizy treści skargi oraz obowiązujących przepisów prawa skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem zarzuty pełnomocnika skarżącego dały podstawę do uznania, że A S.A. w B. była organem bezczynnym w zakresie żądań kierowanych do niej przez skarżącego. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że sytuacja w rozpatrywanej sprawie jest odmienna od tej, która występowała w innych sprawach rozpoznawanych przed tutejszym Sądem o sygnaturze akt IV SAB/GL 83/13 i IV SAB/GL 84/13. Następstwem niniejszego wyroku jest zobowiązanie A S.A. w B. do załatwienia żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z dnia 6 marca 2013 r., zgodnie z regułami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji zobowiązuje organ administracji do dokonania przewidzianej prawem czynności. Jednocześnie po myśli wskazanego przepisu Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji odpowiadał na wszelkie pisma skarżącego, jednakże przyjmował odmienną interpretację obowiązujących przepisów, a okoliczność ta nie może stanowić o wyczerpaniu przesłanek rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 210 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. sw