IV SAB/Gl 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi E.S. – redaktora naczelnego dziennika "A" w C. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia 19 lipca 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący E.S. wystąpił o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta C. i zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Uzasadniając przedstawione żądania skarżący wyjaśnił, iż jest redaktorem naczelnym internetowego portalu mieszkańców C. działającym na podstawie ustawy Prawo Prasowe, wpisanym do rejestru prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. nr [...] i zwrócił się Prezydenta Miasta C. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatkowania publicznych środków finansowych, w tym odpisów umów zlecenia i o dzieło zawartych w latach 2011 i 2012 pomiędzy Miejskim Ośrodkiem A, a osobami fizycznymi i prawnymi wraz ze wskazaniem danych tych osób, kwot należności oraz przedmiotów umów. Skarżący stwierdził, iż w miejsce organu będącego adresatem jego wniosku odpowiedzi udzielił mu Miejski Ośrodek A w C., jednakże informacja nie została udostępniona, gdyż zanonimizowano imiona i nazwiska osób, z którymi zawarto umowy. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r. skarżący oświadczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy osoby fizyczne zawarły umowy z organem publicznym oraz otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych ich dane osobowe nie są chronione i nie podlegają anonimizacji. Z treści wniosku skarżącego E.S. z dnia 30 maja 2012 r. przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą wynikało, iż skarżący wystąpił do prezydenta Miasta C. o udzielenie informacji poprzez udostępnienie kserokopii sprawozdań w tym częściowych złożonych przez Klub "A", z wydatkowania środków publicznych, przekazanych podmiotowi z budżetu gminy C. w latach 2010 - 2011. W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się również pismo Naczelnika Wydziału Organizacyjnego i Kadr Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego E. S. z dnia [...] r. W odpowiedzi przekazano stronie skarżącej kserokopie sprawozdań w tym częściowych złożonych przez Klub "A", z wydatkowania środków publicznych, przekazanych podmiotowi z budżetu gminy C. w latach 2010 - 2011, w formie papierowej i elektronicznej. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych, niektóre dokumenty zostały zanonimizowane. Z analizy wyżej opisanych sprawozdań anonimizacja dotyczyła jedynie imion i nazwisk członkiń kadry zawodniczej Klubu "A" w załącznikach stanowiących rozliczenie kolejnych transz wsparcia finansowego. W odpowiedzi na w/wym. pismo, skarżący w piśmie do Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. wskazał, że udzielona mu informacja nie zawiera danych osobowych osób fizycznych, którym wypłacono środki finansowe z budżetu gminy. Skarżący w piśmie tym wskazał na wyżej już naprowadzony pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r.. W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta C. poinformował skarżącego, że tezy wspomnianego przez skarżącego wyroku nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem "w ramach realizacji tych zadań nie zawierano umów cywilno-prawnych z żadną z osób, których dane osobowe zostały zanonimizowane". W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Wyraził jednocześnie pogląd, iż zanonimizowanie danych osobowych osób fizycznych nie może stanowić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu w udzieleniu mu częściowo zaonimizowanej informacji. Tak został zatem zakreślony przez skarżącego przedmiot postępowania bowiem, jak sam w skardze przyznał w pozostałym zakresie organ udzielił mu wnioskowanej informacji. Zatem kontroli Sądu poddane zostało postępowanie organu administracji związane z wyżej przywołanymi informacjami. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i p. Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. I tak zgodnie z omawianą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego udzielając mu żądanej informacji , wyjaśniając w nim również, z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych, niektóre dokumenty zostały zanonimizowane. Jak już wyżej wspomniano z analizy sprawozdań wynika, że anonimizacja dotyczyła jedynie imion i nazwisk kadry członkiń zawodniczej Klubu "A" w załącznikach stanowiących rozliczenie kolejnych transz wsparcia finansowego. Co więcej z pisma Prezydenta Miasta C. z dnia 20 czerwca 2012 r. wynika, że żadną z osób których dane osobowe zostały zanonimizowane (zawodniczek klubu) nie zawierano umów cywilno-prawnych. Stąd też w przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu informacji w żądanym zakresie, za wyjątkiem imion i nazwisk zawodniczek klubu, gdyż przekazanie jej skarżącemu spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób w nich wymienionych, a więc naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych. Niewątpliwie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 omawianej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Organ władający informacją publiczną prawidłowo dokonał oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Konsekwencja tego jest to, że organ nie mógł udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Godzi się tu zaakcentować, że w świetle art. 5 ust 2 u. d. i p. ochrona prywatności została wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/2003, niepublikowany). Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust 2 ustawy. Zawodniczki klubu [...] nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, co jak się wydaje nie wymaga szerszego wywodu. Co więcej osoby te z gminą nie są związane żadnymi umowami cywilno-prawnymi (pismo Prezydenta C. z dnia 20 czerwca 2012 r. – akta administracyjne sprawy). Stąd też w przedmiotowej sprawie – w ocenie Sądu - konieczność ochrony danych osobowych pozwoliła organowi ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznaczało udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publiczne, Casus 2008 Nr 2 s. 15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, LEX 994243). Zupełnie nietrafne jest powoływanie się przez skarżącego na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r., albowiem dotyczy informacji publicznej o danych personalnych osób, które zawarły umowy zlecenia i o dzieło z miastem stołecznym Warszawa. Udzielenie natomiast przez organ administracji odpowiedzi na wniosek innej, niż "oczekiwana" przez stronę nie uzasadnia podnoszenia wobec organu zarzutu bezczynności, bowiem z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak już wyżej zaznaczono mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno – technicznej takiej czynności nie podejmuje. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.