IV SAB/Gl 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy O. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku w części dotyczącej żądania udostępnienia dokumentów związanych z rozpatrzeniem jej wniosku dotyczącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a w pozostałej części skargę oddala; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania. W trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) Z. J. domagała się od Wójta Gminy O. udzielenia na piśmie informacji, z jakich przyczyn i na czyj wniosek (na skutek czyich zastrzeżeń) jej wniosek z 28.10.2009 r. złożony do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w sprawie przekształcenia działki nr [...] w całości na budowlaną, został uwzględniony tylko częściowo, a jeżeli te przyczyny zostały utrwalone w formie pisemnej – przesłanie kserokopii tego dokumentu. W piśmie z dnia 30.07.2013 r. Wójt Gminy O. uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się do indywidualnej sprawy, a wnioskodawczyni jest stroną postępowania i jako taka ma możliwość całkowitego uczestnictwa w procedurze oraz prawo wglądu do wszystkich dokumentów związanych z tą sprawą. W dniu 12.08.2013 r. wnioskodawczyni wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z 23.08.2013 r. Wójt podniósł, że wnioskodawczyni nie wniosła uwag do wyłożonego projektu zmiany studium, a obecnie nie jest możliwe rozpatrzenie takich uwag, gdyż procedura planistyczna została zakończona. Nadto powtórzył swoje stanowisko o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. W skardze na bezczynność Wójta Gminy O. Z. J. wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo skarżąca zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu jej wniosek dotyczył informacji publicznych, które należało jej udostępnić. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że wnioski składane do studium nie wymagają odpowiedzi, a rozstrzygnięciu podlegają jedynie uwagi do projektu studium, których jednak skarżąca nie wniosła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zasadniczo błędny jest bowiem pogląd organu, że wniosek skarżącej z dnia 29.07.2013 r. w ogóle nie dotyczył informacji publicznej. Otóż skarżąca domagała się informacji związanych z rozpatrzeniem jej wniosku dotyczącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O . Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w art. 11 pkt 1 przewiduje składanie takich wniosków, a w pkt 4 tego artykułu przewiduje kompetencję wójta do rozpatrzenia tych wniosków. Nie ulega wątpliwości, że cała procedura planistyczna prowadzona przez organy samorządowe, w tym i działania podejmowane w jej toku przez organy wykonawcze należą do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem – stosownie do tego przepisu – każda informacja o elemencie tej procedury stanowi informację publiczną. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 ostatnio wymienionej ustawy, dalej określonej jako "ustawa o dostępie", do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są organy władzy publicznej, do których Wójt Gminy O. oczywiście należy. Wobec treści odpowiedzi organu z dnia 30.07.2013 r. na wniosek wypadnie zaznaczyć, że nie traci charakteru publicznego informacja dotycząca indywidualnego wniosku. O ile tego rodzaju stwierdzenie organu nawiązuje do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie, to w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ono nieuprawnione. Rozpatrzenie wniosków, o których mowa w art. 11 pkt 4 tej ustawy nie następuje bowiem w postępowaniu administracyjnym, a więc nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również regulujących udostępnianie akt (art. 73-74), objętych normą art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie (por. wyrok NSA z 17.06.2004 r., sygn. akt OSK 215/04, zbiór LEX nr 174009). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy są uwagi organu, poczynione także w odpowiedzi na skargę, dotyczące braku uwag skarżącej do projektu studium, gdyż zgłaszanie owych uwag następuje na dalszym etapie procedury sporządzania studium, z którym to etapem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał żadnego związku. Z kolei wskazywanie przez organ ewentualnej możliwości dostępu skarżącej do akt planistycznych jest chybione, skoro według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, a skarżąca domagała się odpowiedzi pisemnej i przesłania kserokopii dokumentów. Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, że – co do zasady – informacje związane z rozpatrzeniem przez wójta wniosków dotyczących wymienionego studium, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie. Dlatego też poinformowanie skarżącej, że jej wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie może być uznane za właściwe załatwienie tego wniosku, a w konsekwencji należało stwierdzić fakt bezczynności organu. Dotyczy to jednak tylko tej części wniosku, w której skarżąca żądała udostępnienia dokumentów, przez przesłanie ich kserokopii. Wprawdzie na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że żaden tego rodzaju dokument nie został wytworzony, jednakowoż wypowiedź ta nie wywołuje wiążących skutków prawnych, bowiem przedłożone pełnomocnictwo nie obejmuje upoważnienia do załatwienia w imieniu Wójta wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie do podejmowania czynności przed sądami i organami. O ile zatem rzeczywiście nie został wytworzony żaden dokument, w którym wskazano by przyczyny (ewentualne zastrzeżenia właściwego organu lub podmiotu) uwzględnienia tylko w części wniosku skarżącej z dnia 28.10.2009 r., to Wójt winien o tym skarżącą pisemnie poinformować w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie), liczonym zgodnie z art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. W przypadku istnienia takich dokumentów należy w powyższym terminie przesłać skarżącej ich kserokopie, lub wydać decyzję przewidzianą w ustawie o dostępie, o ile wystąpią określone w tej ustawie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w tej formie. Skarga została natomiast oddalona w tej części, w której nawiązuje do wniosku skarżącej z dnia 29.07.2013 r. w zakresie podania przyczyn tylko częściowego uwzględnienia wniosku z dnia 28.10.2009 r. W tej części żądanie skarżącej oderwane było od koniecznej przesłanki informacji publicznej, jaką jest jej rzeczywiste wytworzenie. Wyraźniej jest to jeszcze uwidocznione w samej skardze, w której treść żądań wniosku została ujęta w dwóch punktach. Ich sformułowania wskazują, że według punktu pierwszego (ze skargi) skarżąca chce poznać przyczyny tylko częściowego uwzględnienia jej wniosku złożonego do studium, nawet gdy nie zostały one w żaden sposób utrwalone. W takiej konwencji Wójt miałby ujawnić w formie informacji publicznej – nie swoją wiedzę opartą na wytworzonych materiałach (pomijając nawet ich rodzaj i charakter), lecz stan swoich intencji i przekonań, pozostających dotychczas w sferze jego świadomości. Tymczasem informacja publiczna musi być związana ze stanem wiedzy organu opartej na materialnych podstawach. Tak też jest to jednolicie ujmowane w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne (por. wyrok NSA z 5.04.2013 r., sygn. akt I OSK 175/13, zbiór LEX nr 1368962 i dalsze powołane w nim wyroki). Natomiast do informacji wytworzonej odnosi się tylko druga część wniosku (według skargi – pkt 2), w stosunku do której skargę uwzględniono na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Ponieważ organ nie uchylał się od zajęcia stanowiska względem zgłoszonego przez skarżącą żądania i odpowiadał na każde jej pismo, a niewłaściwe częściowo załatwienie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało z błędnej interpretacji prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się w powstałej bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono z mocy art. 151 ppsa. Połowiczna zasadność skargi została uznana za okoliczność uzasadniającą zasądzenie na rzecz skarżącej tylko części przedstawionych kosztów postępowania – stosownie do art. 206 ppsa.