IV SAB/Gl 119/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny dla organu; 4) zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ), który wbrew postanowieniom ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnił jej kart ewidencyjnych dzieł malarskich, znajdujących się w jego zasobach archiwalnych. W skardze z dnia [...] M.S. wnosi o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udostępnienia kart ewidencyjnych zabytków ruchomych wskazanych we wniosku, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi kary grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosi, iż jako pracownik naukowo-dydaktyczny Zakładu Historii Sztuki Uniwersytetu [...] w K. oraz współwykonawca projektu badawczego [...], prowadząc kwerendę polegającą na przejrzeniu kart ewidencyjnych dzieł malarskich przechowywanych w kościołach z terenu województwa śląskiego pozostających w archiwum [...]WKZ, pismem z dnia [...] wystąpiła do tego organu z wnioskiem o udostępnienie kart ewidencyjnych i dokumentacji konserwatorskiej dzieł malarskich należących do parafii wymienionych w załączniku do wniosku. Jednocześnie, ze względu na fakt, iż Zastępca [...]WKZ (A.B.) zabroniła okazywania jej tych kart bez zgody właścicieli obiektów zabytkowych (parafii), zażądała podania podstawy prawnej ograniczenia zakresu prowadzonej przez nią kwerendy. W odpowiedzi z dnia [...] Zastępca [...]WKZ powołała się na akty prawne, z których wynika, że korzystanie z zasobu archiwum zakładowego danej jednostki organizacyjnej jest możliwe za zgodą jej kierownika. Przytoczyła również paragraf 5 zarządzenia wewnętrznego nr 12/11 z dn. 1 kwietnia 2011 w sprawie zasad udostępniania materiałów archiwalnych i dokumentacji niearchiwalnej przechowywanej w archiwum [...]WKZ, zgodnie z którym udostępnianie dokumentacji dotyczącej zabytków ruchomych następuje wyłącznie za zgodą ich właścicieli. W rezultacie zgodziła się na udostępnienie skarżącej jedynie dokumentacji dotyczącej zabiegów konserwatorskich wybranych dzieł malarskich, odmawiając okazania kart ewidencyjnych obiektów wskazanych we wniosku. W dniu [...] skarżąca skierowała do [...]WKZ wniosek (uzupełniony [...]) tej samej treści, co wniosek złożony dn. [...], przy czym powołała się w nim na ustawę o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia [...] Zastępca [...]WKZ wezwała skarżącą do wskazania formy udostępnienia informacji publicznej (kart ewidencyjnych obiektów wymienionych przez skarżącą w załączniku do wniosku), co skarżąca uczyniła w piśmie z dn. [...]. W kolejnym piśmie z dn. [...] Zastępca [...]WKZ poinformowała skarżącą, powołując się na wzmiankowane wyżej zarządzenie wewnętrzne, że [...]WKZ udostępni jej karty ewidencyjne wskazanych przez nią obiektów, po uzyskaniu zgody ich właścicieli (parafii). Zadeklarowała również, że o tę zgodę wystąpi [...]WKZ i poinformowała o skierowaniu w tej sprawie pisma do trzech parafii (spośród blisko stu pięćdziesięciu, które skarżąca wymieniła w załączniku do wniosku). W dniu [...] skarżąca wystąpiła do [...]WKZ z żądaniem niezwłocznego wyznaczenia terminu udostępnienia informacji publicznej, na które nie otrzymała odpowiedzi do dnia złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym punktu 1-2,4-5 jako całkowicie bezzasadnej oraz odrzucenie skargi w zakresie punktu 3 (zobowiązanie [...]WKZ do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.) ze względu na niedopuszczalność. W przypadku uznania skargi za uzasadnioną organ wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę [...]WKZ podkreślił, iż pismem z dnia [...] skarżąca została poinformowana o treści § 5 zarządzenia wewnętrznego nr 12/11, zgodnie z którym materiały i dokumentację dotycząca zabytków ruchomych udostępnia się wyłącznie za pisemną zgodą właściciela. Wskazał także na art. 35 ust. 3 z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698 ze zm.). W myśl tego przepisu zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o udostępnienie kart ewidencyjnych zabytków dzieł malarskich przechowywanych w obiektach wymienionych w załączniku została poinformowana pismem z dnia [...] o możliwości realizacji jej wniosku po uzyskaniu zgody właścicieli wskazanych dzieł. Jednocześnie [...]WKZ wystąpił do parafii w C., L. oraz B. o wyrażenie takiej zgody (chodziło o 19 kart zabytków). Po uzyskaniu takiej zgody w przypadku dwu ostatnich parafii powiadomił o tym skarżącą. Organ nie podziela zarzutu dotyczącego jego bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, bowiem po złożeniu formalnego wniosku przez skarżącą w dniu [...] podjął stosowne czynności. Natomiast treść wcześniejszego wniosku z dnia [...], nie wskazywała na intencję uzyskania informacji publicznej, stąd też brak było podstaw do rozpatrzenia go w trybie przewidzianym ustawą. Zdaniem organu, nawet stwierdzenie bezczynności w tej sprawie nie może prowadzić do uznania jej za zaniechanie rażąco naruszające prawo ze względu na podejmowanie przez niego działań zmierzających do udostępnienia informacji publicznej, w tym wystąpienie do właścicieli obiektów zabytkowych o wyrażenie zgody na ich udostępnienie. Co do wniosku o ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. nie znajduje on uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa z tej racji, ze postępowanie nie było prowadzone w trybie k.p.a., które nie znajdują zastosowania do procedury udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Wreszcie [...]WKZ wyraża wątpliwość czy karta ewidencyjna zabytku jest informacją publiczną. Zawiera ona informację dotyczącą właściciela, miejsca przechowywania zabytku, roku powstania, autora itp. Jej udostępnienie może wiązać się z pewnymi niebezpieczeństwami, w tym zagrożenie kradzieżą. Skala projektu badawczego, w ramach którego prace prowadzi skarżącą, może powodować, iż cały szereg istotnych informacji, w tym dotyczących zabezpieczenia obiektów zabytkowych trafi do osób zainteresowanych tzw. kradzieżą na zamówienie. W ocenie [...]WKZ, ewentualne rozstrzygnięcie Sądu umożliwiające udostępnianie kart zabytków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może spowodować realne zagrożenie dla zabytków ruchomych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów . Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej w ustawowym terminie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W myśl art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z u.d.i.p. Prawo to może być realizowane w różny sposób, w tym: 1/ poprzez ogłaszanie informacji w Biuletynu Informacji Publicznej; 2/ udostępnienie informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p); 3/ udostępnienie informacji w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych albo przez zainstalowane w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11 u.d.i.p); 4/ wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.). Uprawnienie to obejmuje także posiedzenia pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych (art. 20 w zw. z art. 18 i 19 u.d.i.p.); 5/ umieszczanie informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych ( o którym mowa w art. 9b u.d.i.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) . Nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu, iż pozostaje bezczynny ten, kto zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, informacji takiej nie udziela w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź też w terminach ustalonych na podstawie art. 13 ust. 2 i 15 ust. 2 u.d.i.p albo nie wydaje w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pozostaje także bezczynny ten, kto co prawda udziela informacji, ale innej treści aniżeli wynika to z treści żądania wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w zakreślonym u.d.i.p. terminie nie udostępnił kart ewidencyjnych zabytków ruchomych ( dotyczących dzieł malarskich przechowywanych w obiektach wskazanych w załączniku do wniosku z dnia [...], uzupełnionego pismem z dnia [...]). Poza sporem pozostaje to, że wojewódzki konserwator zabytków, jako organ władzy publicznej (organ administracji niezespolonej), jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt. 1 u.d.i.p.). Wobec tego zachodzi kolejne pytanie dotyczące charakteru prawnego żądanej informacji, a więc to czy przedmiotem żądania skarżącej była informacja publiczna. Stosownie do art. 1 pkt. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt. "f" udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Już ta ogólna analiza, zważywszy zwłaszcza na postanowienia art. 22 ust. 2 dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, dalej: ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, uzasadnia przyjecie tezy, iż żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną. Na rzecz takiej tezy przemawia również szczególny status publiczny zabytku, w tym także zabytków ruchomych, ukształtowany przepisami prawa administracyjnego. Pozostaje wobec tego problem, czy udostępnienie kart ewidencyjnych zabytków nie podlega udostępnieniu w innym trybie, aniżeli tryb określony w u.d.i.p. W myśl bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zauważyć przyjdzie, iż w ocenie [...]WKZ do udostępnienia kart ewidencji zabytków zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698 ze zm.. dalej u.n.z.a.). Tym samym uznano karty te za materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 tej ustawy znajdujące się w archiwum zakładowym prowadzonym przez [...]WKZ, a w ślad za tym przyjęto, iż na korzystanie z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Zdaniem Sądu pogląd taki nie zasługuje na aprobatę. Najogólniej rzecz ujmując, karty ewidencyjne zabytków znajdujące się w ewidencji zabytków nie są materiałami archiwalnymi, zawierają bowiem informacje (dane) aktualne, a nie historyczne, co byłoby charakterystyczne dla tych drugich. Zgodnie z art. 1 u.n.z.a. materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Najkrócej rzecz ujmując, określony dokument ma walor materiału archiwalnego jeśli stanowi (zawiera) źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa oraz innych wskazanych w tym przepisie podmiotów. Karty ewidencji zabytków mają inny charakter, stanowią źródło informacji nie historycznej, ale aktualnej i nie o działalności podmiotów, ale o danych dotyczących zabytku. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. Nr 196, poz. 1161). Stosownie do § 16 ust. 1 tego aktu, kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Natomiast zbiór dokumentów nieruchomości lub rzeczy ruchomej, o których mowa w ust. 1, przechowuje się w archiwum zakładowym wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków (ust. 3). Zatem karta ewidencyjna zabytku staje się materiałem archiwalnym w momencie kiedy określona rzecz, mająca taki status prawny, przestaje być zabytkiem. Wtedy dopiero dokument ten trafia do archiwum zakładowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz archiwum zakładowego wojewódzkiego konserwatora zabytków, i dopiero wówczas powstaje problem udostępniania go w trybie określonym w ustawie o archiwach. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż karty ewidencji zabytków, jako dokumenty zawierające informacje publiczne, znajdujące się z ewidencji prowadzonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Oczywiście, wyrażone wyżej stanowisko nie przesądza o obowiązku ich udostępnienia, jak również o zakresie w jakim powinny zostać udostępnione wnioskodawczyni. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zobligowany jest uwzględnić w szczególności ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., w szczególności zaś związane z ochroną prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast, co nie budzi żadnej wątpliwości Sądu, ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, w tym przypadku z Zarządzenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 12/11 w sprawie zasad udostępniania materiałów archiwalnych i dokumentacji niearchiwalnej przechowywanej w archiwum [...]WKZ głównie z tego względu, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie może zostać ograniczone innym aktem, niż ustawa a ponadto, zarządzenie to znajduje zastosowanie jedynie do dokumentacji przechowywanej w archiwum, a nie w zasobie ewidencji zabytków prowadzonym przez tenże organ. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji wyroku.